第一篇：中国财政体制的改革
中国财政体制的改革
以事权与财权对等为核心的新一轮分税制完善和改革能早日启动，才是中国经济有可能走上经济与社会的可持续协调发展的重要途径之一！
国家发改委财政金融司司长徐林前不久表示，我国将实施一系列税收体制改革，重点增强地方财政收入的能力，健全财力与事权相匹配的财政体制，进一步完善转移支付制度，充分发挥分税财政体制在新形势下的积极作用。
十多年以来，分税制使得中央政府能够集中大量财力来调控经济发展，但是地方政府的财政捉襟见肘，为了充实地方财政的“腰包”，中国财政体制改革将在阵痛中开始“破冰”！
分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，符合市场经济原则和公共财政理论要求，是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。
１９９４年，中国开始实施分税制财政管理体制，较好解决了中央集权与地方分权问题，十多年来，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方，其中表现最为突出的就是地方政府事权与财权的不对等。
有关统计数据表明，自１９９４年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从１９９３年的７８％下降到２００４年的４２．７％；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从１９９３年的２２％上升到２００４年的５７．２％。但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在７０％左右的水平上波动。也就是说，地方政府用４３％左右的相对财政收入支撑了７０％的相对财政支出责任，与分税制改革前地方政府用６８．４％的相对财政收入仅仅支撑５９％的相对财政支出责任恰恰相反。
在市场经济条件下，义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责，带有非常强的外溢性特征，全国性的公共产品和服务理应由中央政府提供，政府的基本职能也必须依此来确定。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。
正是由于各级政府财权与事权严重背离，分税制就无法起到平衡地区差异的作用，更导致了地方政府财源缩减，促使其从预算外寻找收入来源，出现了诸多不合理的财政现象，表现最为突出的有两方面：
一是“土地财政”。据统计，１９９９至２００８年间，中国土地出让面积从４５３９１公顷上升至１６５８６０公顷，年均增长率１５．５％。同期的土地出让金收入也不断上升，成交价款从５１４．３亿元上升至１０２５９．８亿元，后者大约是前者的２０倍，年均增长率３９．５％。剔除通货膨胀因素，土地出让金成交价款年
均增长率更是高达４５％，是财政来源中上升最快的一种。“土地财政”虽在相当程度上缓解了地方财政捉襟见肘的局面，但也带来了城市规模的无序扩张，透支耗竭了不可再生的土地资源，更助长了畸形的房地产市场。
二是“债务财政”。地方政府投融资平台的负债规模已开始急剧膨胀。银监会资料透露，到２００９年６月末，全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达８２２１家，其中县级政府平台公司４９０７家，银行对这些地方政府融资平台授信总额达８．８万亿元，贷款余额超过５．５６万亿元，几乎相当于中央政府的国债余额。而据估算，２００９年末地方政府债务规模在１１万亿元左右，相当于２００９年地方本级财政收入的３倍。地方政府过度举债可能带来六大巨大危险：开创地方政府举债大兴土木的先例；成了地方官员为自己政治前途而大上政绩工程的资金来源；政府举债的政绩工程已成为经济浪费的样板；与权力资本合谋形成腐败的土壤；政府债务成因复杂、清偿难度大，已影响了地方政府的执政形象，进而成为构建和谐社会的一大障碍；政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓、每位纳税人。
可见，事权与财权不对等造成的危害是巨大的。不过应当明确的是，基层财政出现的困难和问题，并不是分税制造成的，恰恰相反，是由于分税制不到位。只有完全、彻底的分税制才是我国财税改革的科学与理想的模式。以事权与财权对等为核心的新一轮分税制完善和
改革能早日启动，才是中国经济有可能走上经济与社会的可持续协调发展的重要途径之一！
第二篇：中国财政体制改革回顾与展望
财政体制的变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的财政关系问题。中国经济体制改革以来,中央和地方政府的财政分配关系经历了多次重大改革,特别是1994年的财政分税体制改革,在致力于政府间财力分配格局调整的同时,着眼于政府间财政分配关系的规范化、科学化与公正化,力图建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制。本报告拟从政府间财政关系的角度,对1978年以来中国的财政体制改革进行概括的回顾,对其现状进行粗线条的描述,并简要涉及可能进行的进一步的改革。
本报告的第一部分回顾中国财政体制的沿革,着重中央与地方政府的财政分配制度的演变;第二部分描述中国财政体制的现状,分析当前中央与地方政府在纵向财力分配,以及地区间横向财力分布方面存在的问题;第三部分是对中国财政体制进一步改革的建议。
改革以来中国财政体制改革回顾
1978年中国进行经济体制改革以来,中央和地方政府的财政分配关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次体制改革具有一定的共性,就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制;后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革,尽管其中还存在很多缺陷。1.财政包干体制的沿革
(1)1980年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口率先进行。为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制,在中央和各省之间的财政分配关系方面,对大多数省份实行了“划分收支,分级包干”的预算管理体制,建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为“总额分成,比例包干”的包干办法。
(2)1985年实行“划分税种,核定收支,分级包干”的预算管理体制,以适应1984年两步利改税改革的需要。
(3)1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制,开始实行6种形式的财政包干,包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。
2.对财政包干体制评价
(1)财政包干体制的历史作用
首先,实行财政包干体制改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式,中央各职能部门不再下达指标,地方政府由原来被动安排财政收支转变为主动参与经济管理,体现了“统一领导、分级管理”的原则。
其次,历次的财政体制改革都是对原有体制某种程度的完善,在经济持续稳定发展方面显示出一定作用。地方政府财力的不断增强使其有能力增加对本地区的重点建设项目,以及教育、科学、卫生等各项事业的投入,促进了地方经济建设和社会事业的发展。
再次,财政体制改革支持和配合了其他领域的体制改革。财政体制改革激发出地方政府的经济活力,带动财政收入增长,为其他改革提供了财力支持。(2)财政包干体制的制度缺陷
包干体制注重政府间收入在所有制关系下的划分,缺乏合理依据,是政府间财政分配关系不稳定的重要原因之一。
第一,一对一讨价还价的财政包干体制缺乏必要的公开性。1980-1993年间,中央与省政府的财政分配关系同时并存多种体制形式。不同体制形式对地方财政收入的增长弹性不一致,体制形式的选择也存在机会不均等,以及信息不对称和决策不透明等因素,都导致财力分配不合理。更重要的是财政体制的决策程序采用一对一谈判方式,中央政府对地方的财政收支行为也缺乏监督和控制手段。
第二,基数核定方法不科学。基数核定指每一次体制调整都用地方政府以往的既得财力为基数。由于不同的财政体制形式对既得利益的形成作用程度存在差别,因此既得利益并非公正。同时,在税法相对统一,税收征管权力相对集中的背景下,经济发展水平差异决定着各地方政府的税基规模,因此,既得利益中含有非主观努力的成分。保既得利益的做法将这些因素固定化、合法化了。
第三,注重既得利益导致财政包干体制缺乏横向公平性。保证既得利益一直是贯穿财政体制改革的主线,使政府间财政分配关系始终围绕财力的切割、财权的集散而展开,较少考虑横向财政分配关系,没有完整的横向财政调节机制,调节地区间不平等和实现公共服务均等化的功能没有成为体制设计的政策目标。
第四,财力分散,中央政府缺乏必要的宏观调节能力。财政包干体制包死了上交中央的数额,导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降,宏观调控能力弱化。同时财政包干体制还对产业政策产生逆向调节,地方政府受利益驱动支持高税率产业发展,导致长线更长、短线瓶颈制约更明显、地区间产业结构趋同。3.分税制财政体制改革
(1)分税体制的改革目标(略)提高中央财政收入占全国财政收入的比重成为分税财政体制改革的首要目标。
实现政府间财政分配关系的规范化是分税体制改革的另一个重要目标。
通过调节地区间分配格局,促进地区经济和社会均衡发展,实现基本公共服务水平均等化,实现横向财政公平是政府的重要施政目标,也是分税体制的预想目标之一,但这一目标未能实现。
(2)1994年分税体制改革的主要内容
首先是中央与地方政府的收入划分。结合1994年的税制改革,中央与地方的收入划分作了较大调整:将同经济发展直接相关的主要税种划为中央税,或中央和地方共享税,将适合地方征管的税种划为地方税。
其次,在政府支出方面,由于政府间事权划分没有新的实质性变化,因此,1994年的分税制财政体制改革,维持原有的中央和地方的支出划分格局。
第三,建立税收返还制度。为保证旧体制的地方既得利益格局,中央对地方净上划收入以1993年为基数给予地方政府税收返还;在此之后,税收返还在1993年的基数上逐年递增。如果1994年以后地方净上划收入达不到1993年的基数,则相应扣减税收返还。
第四,保留原体制的上解与补助办法,并在1995年建立了过渡期转移支付制度。(3)分税体制改革的成效评价
与以往历次财政体制改革不同,1994年的财政分税体制改革,是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次。
首先,分税体制改革使政府间财政分配关系相对规范化。分税体制改变了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局,使得中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。
其次,中央政府财政收入比重明显提高。新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显。全国财政收入增长较快,特别是中央收入比重,以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高,形成了较为合理的纵向财力分配机制。
再次,形成了普遍补助格局,初步建立了过渡期转移支付办法,为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础。
中国财政体制的现状和问题 1.政府角色的转变
政府的财政收支反映了政府职能的履行,公开的政府需要透明的财政。
经济快速发展中,在政府行为和管理观念转变的同时,必须建立透明的,高效率的税收体制,预算制度和财政政策体系。2.现行财政体制中的支出结构 中国目前预算内支出总量占GDP的比重,仍然低于发达国家在经济快速增长的60和70年代的总体水平。更为重要的是,1980年以来的历次财政改革,都是针对政府收入的划分,而政府支出结构没有实质性的改变。改革后各项政府支出的比重虽然产生了一定的变化,如经济建设费和国防费比重有所下降,行政事业费和社会文教费比重上升(见表1),但仍只是数量的变化,而没有发生质的改变。
这种非市场经济型的政府支出框架,是改革以来追求经济增长速度,忽视社会公平和环境保护的总体经济思维方式在财政部门的具体体现。有限的政府应该做什么,更重要的是不应该做什么,仍然是模糊的。整个90年代政府预算内支出的总量规模按当年价格增长了4倍以上,但各项支出仍然处于短缺状态。原因是政府支出中包括了一些应该由市场做,并且市场也可以做好的事项。在资金有限的情况下,那些应该完全由政府承担,或主要由政府承担的责任,反而资金投入不足,被称为政府支出中的越位和缺位。特别是在政府重点公共支出上,存在总量不足、结构不合理和管理级次偏下的问题。见专栏1.3.政府间财政关系中的问题
财政分税体制已经实行了9年,除了当时设计时即已存在的缺陷外,在运行中也不断产生一些问题,此外还有一些外部环境尚待完善,需要配套改革才能加以解决。
(1)分税体制改革没有涉及政府间支出划分,现行的政府间支出划分格局与市场经济体制的要求还存在差距。既有中央事务要求地方政府负担或部分负担支出的现象,又有地方事务中央安排支出的情况。中央政府在为委托性事务或共同负担事务提供资金方面没有形成规范、统一的办法,拨款的确定存在随意性,对其使用效果没有监督机制,资金使用效益低下。(2)收入划分仍不尽合理。地区[1][2][3]下一页
第三篇：我国财政体制改革
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我国财政体制改革
摘要：综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革进程：第一
阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。目前我国的财政层次过多，是影响分税制财政体制正常运行和导致基层财政困难的主要原因之一。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县（地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。
关键词：改革；财政体制；趋势分析
正文：
1994年以来，为建立社会主义市场经济体制，促进国民经济持续健康发展，我国积极推进财政体制改革，在建立与社会主义市场经济相适应的分税制财政体制和公共财政基本框架两方面取得了重大进展，基本构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，有力地支持了我国的改革开放和社会主义现代化建设。但与此同时，由于改革的渐进性和不完善性，以及我国改革开放的深化和经济形势的变化，财政体制运行中的不适应、不配套、不协调等矛盾开始激化和暴露出来，需要继续深化财政体制和管理方面的改革，以适应当前财经形势发展的需要。
1．我国财政体制改革的基本回顾
综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。这两个阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。
1.1分税制财政体制改革的成效分析
1994年实施的分税制财政体制改革，其主要任务有两个：一是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则，改革工商税收制度；二是把地方财政包干制改革为能够调动中央和地方两个积极性的分税制，建立中央和地方两个税收体系。
在中央和地方实行分税制的财政体制，首先要建立与社会主义市场经济要求相适应的税收制度。改革之前，我国的税收制度带有浓厚的计划经济色彩，税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突出，已不适应经济发展的要求。
经过实践的检验，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了很大成绩。一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。
近年来，根据形势发展的需要，我国对税制和分税制财政体制又进行了一些改革。一是农村税费改革。改革的主要内容是：三取消、两调整、一改革，即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。先期试点的地方改革表明，这项改革规范了农村的分配关系，减轻了农民负担，农民人均减负率一般在30％左右，农村“三乱”问题得到有效遏制，对促进农村社会经济发展具有重要作用。二是进一步调整税制。
1.2公共财政体制建设的进展分析
1998年以后，财政改革的重点转向财政支出体制，目标是逐步建立公共财政体制框架。在推进公共财政体制建设方面，主要进行了以下几个方面的改革：一是推行部门预算；二是
实行国库集中支付；三是推进政府采购改革；四是实行“收支两条线”管理。
实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门的各种财政性资金（包括预算内外资金）全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中反映出来。
实行国库集中收付，是将所有的财政资金纳入国库单一账户，所有的财政支出由国库直接支付，取消各部门和单位在银行设立的收支账户。
实行政府集中采购，克服了过去分散采购的许多弊端，如采购资金的分配和使用脱节，无法有效进行监督；采购效益不高，采购的产品和服务往往价高质次；采购过程不透明、不公开，容易滋生腐败，等等。
实行“收支两条线”管理，从收入方面，防止了部门和单位乱收、滥罚及坐收坐支；从支出方面，执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩，有利于执收单位公正执法。
与此同时，按照建立公共财政的要求，我国各级财政逐步减少了在一般竞争性领域的支出，加大了教、科、文、卫、社保等满足社会公共需要方面的重点支出，财政支出结构逐步向公共支出转变。总之，经过近五年的财政支出管理改革，优化了支出结构，增加了财政支出管理的科学性，初步建立了公共财政的基本框架。
2．今后我国财政改革的侧重点和趋势分析
过去的财政改革取得了很大成绩，有力地支持了社会主义市场经济体制的建设和宏观经济的持续快速发展，但由于改革的渐进性，新的财政制度、机制、管理等方面不可避免地会出现不协调、不适应、不规范等问题。结合当前经济发展的形势，今后必须在以下方面继续深化财政改革：
2.1按照建立公共财政的要求，继续深化财政预算管理改革
经过1998年以来的财政支出体制改革，我国虽建立了公共财政的基本框架，但离建立与市场经济发展要求相适应的公共财政体制仍有较大距离。公共财政体制的主要内容，可以分为三个层次进行考察和分析：一是财政的主要职能和基本定位。二是财政的运行机制。三是科学的方法和有效的监督。在这三个层次中，预算管理是核心。首先，财政的职能要通过预算的安排体现出来，即通过预算得以实现；其次，科学、细化、规范的预算管理，是国库集中支付和政府集中采购正常运行的基础；再次，预算是财政监督的依据，具有法律效力。建立公共财政体制，必须要不断深化预算管理改革。我国在部门预算、国库集中收付和政府集中采购等方面已进行了有效的探索和改革，初步建立了公共财政的基本框架，这使我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚的阶段，即深化预算改革阶段。
财政支出预算是国库集中收付、政府集中采购以及加强财政监督的依据，也是提高财政支出效益的关键，因此，必须要细化预算的编制。目前的预算主要有三部分，一是固定部分，即人员工资和共用经费部分；二是活的部分，即专项经费部分；三是转移支付部分，即上级政府对下级政府的补助。
2.2按照财权、事权对等的原则，继续完善分税制财政体制
分税制财政体制运行以来，逐渐暴露出来的不协调、不匹配的问题，突出表现在基层财政越来越困难。
近年来的情况显示，现在分税制财政体制运行的结果是，财力逐步向上集中，但事权仍在基层，甚至呈扩大的趋势。尤其是许多该财政承担的支出，农民负担过重已影响了农村社会稳定和经济发展，因而，随着经济的发展和农村的税费改革，这部分支出开始回归财政，基层财政的事权反而在扩大。因此，在这两个反方向因素的共同作用下，县、乡财政困难的矛盾开始激化。
分税制财政体制能够成功运行的一个基本要求，是各级政府有自己的主体收入，用自己的财力办自己的事情。依赖不断增强和上移的必然结果，分税制财政体制自然消亡，地方增收节支的积极性转化为“跑上”的积极性。因此，完善分税制财政体制，解决基层财政的实
际困难，核心是确立一级财政，就要使这级财政有能够基本满足自己需要的自主财力，在辅之少量的转移支付财力的情况下，做到自己的事情自己办。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县（地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。
各级政府的事权和财权相对称，是分税制财政体制正常运行的又一基本要求。从现在的发展趋势看，一是中央财政的职责重大,另一个是县级财政的职责重大。所以，完善目前的分税制财政体制，要增加县级财政的主体税种，扩大税收分享中县级财政分享的比例，同时要加大对中西部地区基层财政的转移支付力度，逐步大幅度增强县级财政的实力。
2.3按照公共财政和城乡一体原则，继续改革农村财税制度
目前，我国实行的农村税费改革，其主要目标是减轻农民负担，规范农村分配关系，遏制农村“三乱”现象的发生。从试点情况看，农村税费改革确实实现了上述目标，减轻了农民负担。但是，现在实行的农村税费改革，并没有根本改变我国1958年左右形成的农村税收体系，农村仍然实行有别于城市的税收制度。
从税收负担看，目前农村居民普遍相对高于城市居民。许多工商税都有起征点和免征额，如增值税、营业税等，但农业税没有，无论农业生产的成本多大，也无论农业生产的净收入是多少，都需要缴纳固定比例的农业税。目前，许多农民的人均纯收入还不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多贫困地区，但在城市享受照顾，而在农村确要纳税。因此，相对城市居民来说，农民的税收负担是重的，也是不公平的，在税制上设置了城市和农村的差别待遇。从实现我国城乡经济的协调发展和建立公共财政体制的目标出发，必须继续深化我国的农村税收制度改革。长远的目标，应是逐步建立城乡基本协调的税收制度，将农业税改为体现农民纯收益的具有和城市个人所得税有大致相同的起征点和免征额的新型收益税。当前，“三农”问题已是我国经济发展中的突出问题，农民收入增长缓慢，农村市场恢复乏力，已严重影响了国内有效需求的扩张。目前，增加农民收入，已是“三农”问题中的核心问题。为此，在农村新的税制改革到位以前，建议目前免除一切农业税。
在我国现行的财政支出政策体系中，财政与农民的关系，主导的观念是财政支农。这是带有浓厚计划经济时期特征的观念，是改革开放20多年后的今天仍能保留下来的为数不多的早已过时的观念。
财政支农的观念，与发展社会主义市场经济的要求是很不一致的。在社会主义市场经济条件下，无论国有经济，还是集体经济、个体经济或者私营经济，都是市场经济中的活动主体，都有义务按照国家统一税法的规定，积极主动地向国家纳税，同时也有权利享受国家一视同仁地向社会成员提供的公共产品与服务。其实，随着我国社会主义市场经济的发展，我国的财政政策已逐步从区别性的政策走向共同性的政策。所以，随着经济的发展，今后我国农民应该和城市居民一样同等地享受经济发展带来的由国家财政提供的各种社会福利，这就必然要求彻底抛弃带有区别性和歧视性的财政支农观念。
3．结语
农村的许多公共产品，如基础设施、教育、社会保障等，不仅在属性上与城市公共产品是一样的，而且许多公共产品的受益范围也不局限于农村居民，甚至城市居民的受益还要大于农村居民的受益。因此，在供给的方式上也应该采取相同的政策，但现在在公共产品的供给上，存在较大区别，农村的公共产品主要由农民自己负担。这种厚此薄彼的公共产品供给政策，必然造成城乡居民发展机会的不均等，进一步拉大城乡的差别。所以，今后的财政政策调整，要加大对农村公共产品的供给力度，尤其是目前农村的九年义务教育、饮用水、医疗卫生、养老救济等农村急迫需要的公共产品，要逐步纳入全国统一的公共产品供给体系，以逐步缩小城乡差别，实现城乡社会经济的一体化发展。
参考文献：
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第四篇：中国财政现状及财政体制改革后的发展方向及问题
中国财政现状及财政体制改革后的发展方向及问题
10118117张 阳
10118118 魏仲哲
选题背景：
距离中国上一轮的分税制改革已经过去近20年，尽管新任财长楼继伟曾是上一轮改革的参与者与推动者，但在眼下财政收支矛盾加剧，赤字规模有增无减的背景下，期待中国很快开始新一轮大规模的财税改革并不现实。中国财税改革左右为难，存在几点问题：
（1）新一届政府强调改革，其核心与财税改革息息相关
（2）民生制度不完善易使财政转移支付沦为“帮穷又帮懒”
（3）地方要求下放财权呼声高
（4）收支现实压力下，财税改革寄望不宜高
近十几年来，我国财政体制已经发生了很大变化，尤其是分税制改革、农村税费改革、所得税制改革等几大改革措施，为加强中央的宏观调控能力和加大对经济欠发达地区的支持起到了很明显的作用。而政府的职能在其中发挥了很大的作用。政府职能是国家行政机关在行政管理中的基本职责和职能作用。政府通过实施行政职能来实现国家权力。政府职能是由政治职能、经济职能以及社会公共管理和服务职能三大职能构成的有机整体，是无论任何社会形态、任何政体的国家所共有的。在不同历史发展阶段、不同社会制度、不同国家管理体制下，政府的职能定位、职能在各级政府和部门之间的划分以及完成职责的方式存在着很大的差异。
规划：
周次
第6周 工作安排 确定题目
查阅相关文献、资料及数据
第7周 阅读相关文献并进行总结
第8周 整理数据及提出问题
第9-10周 进行统计的描述性分析及给出一定的推断分析
第 11周 给出结论性建议
第12-14周 完成论文及ppt
第五篇：深化县乡财政体制改革（定稿）
深化县乡财政体制改革
财政是国民经济的核心，是社会主义政权巩固和社会和谐稳定的重要物质基础。财政体制是经济体制的核心，与依法治税理财、履行政府公共职能和人民群众的切身利益密切相关。当今世界，建立和完善公共财政体制，已成为市场经济国家执政党执政理财的普遍选择。我国的财政体制在经历了改革开放前的统收统支、改革开放后的财政大包干以及分税制改革后，至1998年明确提出构建公共财政基本框架的目标，从而确立了我国公共财政体制的基本模式。所谓“公共财政”是指为市场或私人部门提供公共服务或公共品的政府财政。它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求。故人们把它称作是弥补市场失效，提供公共产品和公共服务的财政。公共财政体制是经济和财政持续稳定发展的重要保障。加快公共财政体系建设，是实现又好又快发展、构建社会主义和谐社会的迫切要求。县乡财政是我国公共财政体系中重要的一环，其基础性地位与重要性不言而喻。加快县乡财政体制改革，进一步完善县乡财政体制，要以科学发展观为统领，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，抓紧建立健全相应的体制机制，认真研究解决面临的矛盾问题。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规 划的建议》，描绘了我国在新世纪第二个五年经济社会发展的宏伟蓝图，是今后一个时期推动中国经济社会发展的纲领性文件。根据《建议》提出的“十一五”时期财政改革和发展的目标、任务和主要措施，各级财政部门必须以科学发展观为统领，在全面总结“十五”时期财政工作与财政改革的基础上，认真分析财政发展中面临的问题，积极完善县乡财政体制改革，进一步发挥财政职能作用，更好地为全面实现“十一五”规划的各项目标服务。我国现有2400多个县、4.6万多个乡镇，县乡财政一般预算收入占全国地方一般预算收入的1/3，财政一般预算支出占40%，县乡财政运行对整个国家财政具有举足轻重的影响，它是县域范围内贯彻落实国家财政方针政策的组织者和实施者，同时它又直接关系到地方财政乃至整个国家财政预算收支任务的完成。县乡集聚了9亿多人口，占全国总人口的70%，这决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定和进步方面担负重要使命。县乡财政关系到我国公共财政的振兴和国家政权的稳定，关系到我国经济能否快速健康发展，关系到我国全面建设小康社会的目标能否如期实现。因此，直面我国县乡财政困难现状，积极探讨解决对策，深化我国县乡财政体制改革刻不容缓。
一、我国县乡财政的现状
（一）县乡财政总体实力弱 目前我国许多县域经济缺少充满活力、市场前景广阔的支柱产业，民营经济比重低，经济增长缓慢，经济总量小，财政收入以农业收入为主，这就从根本上决定了县乡财政收入总量必然小。同时由于经济结构调整步幅不大，经济效益低下，增长速度慢，使县乡财政收入增长空间狭窄，人均水平低，近年内县乡财政一般预算收入总量增长较慢。
我国县乡财政困难的根本原因是县域经济发展缓慢，造成县乡财政实力不强，特别是内陆欠发达地区表现尤为突出：一是工业支撑不强。我国县乡缺少投资规模大、科技含量高、市场前景好、经济效益高、税收贡献多的工业企业；二是农业基础不稳。我国县乡农业基础设施建设滞后，抵御自然灾害的能力不强，产业结构调整慢，绿色、优质、高效的农业规模小，农业龙头企业带动能力弱，农民增收的步伐缓慢；三是三产结构不优。低层次的传统产业占据我国县域经济的基础地位，占当地GDP的比重相对较大，特别是房地产、信息、现代物流、旅游、金融、保险、教育、中介咨询、社会服务等新兴的第三产业发展缓慢，对县乡财政的贡献作用很弱。
（二）县乡财政政策性减收明显
近几年，我国陆续出台了一些减免税政策，主要有从2022年起省财政对体制下划的省级收入以2022年为基数全额上解，同时对工商税中的主要税种营业税、企业所得税、个人所得税 三税按照超收部分的20%划为省级收入，提高国税起征点，农村税费改革等措施，使县乡财政直接、间接获取的财政收入和财政性资金大为减少。
专项转移支付需要配套资金。如国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目，分散掌握在多个部门手中，一般都要求当地财政按比例配套资金，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。而且越是困难的县乡，越难以保证配套资金，争取专项资金的难度也越大。如某县2022年获取中央及省级投资项目10个，向上争取资金近3亿元，要求县级财政配套资金近1.5亿元，而该县2022一般财政预算收入不过3亿多元，拿出接近一半的“吃饭”钱去投资项目建设，对县级财政的压力可想而知。
（三）县乡财政支出增长快
首先，县乡财政的政策性支出增加较快。1999年以来，我国先后四次出台政策上调了干部职工工资，同时按照政策规定，农业、科技、教育支出要求按超出同期财政增长比例增加，使县乡财政中农业、科技、教育支出基数越滚越大。其次，县乡财政供给人员多，“僧多粥少”问题严重。
庞大的县乡财政供给人员除带来工资等刚性支出压力外，社会保障以及调整收入分配等相关隐性支出的压力也随之增长，成为县乡财政发展的沉重包袱。在一定程度上也加大了县 乡财政收支缺口。县乡财政供养人员过多，机构膨胀，工资性支出大，超出了县乡财政的承受能力。目前县乡财政收入占全国财政收入的20%左右，但财政供养人员却占全国财政供养人员的71%。县乡财政支出“越位”与“缺位”并存。一方面，为数不少的县乡财政资金依然滞留在竞争性和经营性领域，承担了一些本应由市场、社会和个人所负担的支出，另一方面必须由县乡政府提供的一些公共产品和服务又没钱保障，加剧了县乡财政资金紧张的矛盾。
（四）县乡财政职能弱 财权事权不对称
我国地方税体系不完善，地方税中缺乏稳定且有规模的税种，税收管理权过分集中于中央，县乡增减财政收入的自主权很小。省以下分税制体制建设严重滞后，对县乡财政来说缺乏规范、透明的转移支付办法，没有明确和严格的事权为依据，随意性大。同时，专项转移支付需要的配套资金，一般都要求当地财政按比例配套资金，实际上剥夺了县乡财政资金使用的自主权。另外，国家确定实行农业税减免政策后，对以农业税为主要收入来源的县乡财政来说，等于失去了最重要的财政自主权。
我国县乡财政在财权向上一级政府集中的同时，事权却一直停留在县乡政府。县乡财政一方面要提供义务教育、基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，另一方面还要在一定程度上支持地方经济的发展，这对并不宽裕的县乡财政来说无异于雪上加霜。近年来，我国共发行国债6600亿元，其中用到农业和农村的资金1897亿元，只占28.7%.在我国农村义务教育经费分担比例上，中央、省、县、乡分别为2%、11%、9%、78%。
（五）现行财政体制不配套
我国现行财政体制是财力层层向上集中的机制。在实行分税制之后，对县乡财政来说，是划出的多、划入的少。留归县乡的固定收入，大多是税源分散、额度零星、稳定性差的小税种，征管难度大，征收成本高，增收潜力小，收入来源不稳定，对县乡财政造成严重的负面影响。主要表现在：第一，中央集中的程度显著提高。中央财政收入占全国财政收入的比重为50%左右。中央财政收入集中的程度过大，集中的速度过快，必然会对县乡财政造成负面影响。第二，分税制改革后，省、地市两级政府的财力集中程度也在不断加大。省以下财政体制的一个共同点是采取层层集中的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。中央和省的财政收入在我国的财政总收入中占有绝对支配地位，超过60%，而县乡财政收入一般只占20%左右，可支配的财力过少。
（六）县乡债务包袱重 特别是乡镇债务问题由来已久，根源复杂、牵涉面广、化解难度大。据有关资料显示，目前，我国乡镇负债面达70%以上，债务总额保守估计也在2000亿元以上。在全国近4.6万个乡镇中，平均每个乡镇负债近450万元。
二、解决我国县乡财政困难的对策
孔子的学生曾子在《大学》中说：“生财有大道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣”,说的是生财自有正大的道理，在职的官吏人数不多，耗费财政费用的人就少，国家采用量入为出的财政原则，国库的储蓄就可丰盈，财用也富裕不竭。因此，完善县乡财政体制改革，建立比较符合实际、比较规范、比较科学的财政体制是重要的一环。按照公共支出均等的要求，保证县乡财政基本支出需要，缩小乡镇之间基本公共服务能力的差距，针对此目标笔者提出以下对策建议。
（一）合理界定地方政府间事权范围，划分财政支出责任。强化政府公共服务功能，是树立和落实科学发展观的一个重要着眼点。作为履行公共服务职能的一个重要手段，财政收支活动要致力于推进公共服务型政府建设；公共财政和公共服务型政府一脉相承，公共财政制度建设有利于推进公共服务型政府的建设；财政政策是推进公共财政制度和公共服务型政府建设的先导，要通过调整完善包括财政支出、财政收入、财政体制等方面的政策，推进公共服务型政府的建设。从体制层面 上研究界定县乡级政府的财政支出责任，优化配置财政资源，从而有效缓解县乡财政紧张的局面。地方政府间事权的界定，涉及政府工作的各个方面，同时有相当一部分涉及到从中央到地方不同层级，先将重点事权在各级政府间进行配置划分，在着重分析县级相关财政支出应占多大比例适宜。
第一，合理划分农村义务教育事权在各级政府间的配置。农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全面性的重要作用。为从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题，促进教育公平和社会公平，提高全民族素质和农村发展能力，按照国务院有关政策要求，国家决定从2022年起首先从西部省份开始在全国进行农村义务教育经费保障机制改革。一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭免费提供教科书，并补助寄宿生生活费。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。农村义务教育阶段面学杂费所需资金，农村中小学教师工资性支出、农村中小学布局调整和危房改造资金，实行中央、省、市、县四级共同负担的办法，乡镇和村一般不再负责农村义务教育支出。由中央和地方分别负担，建议对一般财政状况的县级市，中央、省、市、县分担比例为6：2：1：1为宜。建议教育布局的调整 要立足现在、着眼未来，要综合考虑人口密度、地理环境、交通状况，以及农村人口将大量转入城市等现实因素，科学规划，因地制宜的搞好机构性调整，并尽可能的将学校向城市和农村中心集镇集聚。应允许和鼓励农民选择学校，送子女进入城市求学，这可以作为义务教育的一种辅助手段。
第二，合理进行社会保障事权在县乡级政府间配置。社会保障是地方政府所面临的普遍问题，尤其是经济转轨时期，稳定与发展已成为政府职能最主要的方面，应考虑改革与转轨对社会保障规模、范围的重要影响。统筹推进基本养老、企业补充养老和个人储蓄性养老保险体制改革，最后解决转轨过程中成本和征缴问题，完善失业保险制度，扩大覆盖面。市场调节无法提供良好的卫生保健服务，逐步实现省级统筹，坚持统筹结合的城镇职工基本医保模式，将基本医保制度扩大到所有城镇居民。政府将为全民提供最基本的卫生保健服务，并计划在2022年之前将这一体制推广到全国，因地制宜、积极稳妥地推进新型农民合作医疗和贫困农民医疗救助制度。县级负责执行本管辖区域内的养老、失业、最低生活保障、对收入的税收调节等劳动和社会保障管理；负责本行政区域内的自然灾害预防、抗御与救济等民政管理；按属地原则负责在中央规定的保障标准、运行机制和筹资方式下公费医疗及医疗保险的集体管理，负责本行政区域内传染病及瘟疫防治管理，负责本辖区卫生规 划的实施，按照隶属关系分工负责实施公益性医疗机构建设，负责辖区内城镇和农村饮水卫生标准的组织实施和初级医师资格认定，并负责本行政区域内指导监督。对养老及失业保险所需资金，由于关系到被保障对象的基本生活来源而且所需资金数额巨大，应该为中央、省、市、县共同承担的责任。医疗保险、工伤保险等可由省市两级共同承担。与此同时，应进一步增加对农村医疗的投入。每个乡镇卫生院改造支出可由县以上地方政府共同承担，以省、市县为主。
第三，合理进行农村经济社会事务管理责权在县乡级政府间配置。集体组织实施小型农田水利、水土保持、正常防汛、农技推广、农田基建、扶持乡镇企业发展等有很大区域性而外溢性较小的一般农业经济管理责权；通过提供公共设施、外部环境等市场建设保障条件来保证本辖区内第三产业发展，通过财政政策引导其发展，通过贴息、担保等方式，鼓励其发展；充分发挥主动性和创造性，支持本辖区内的城镇建设，促进本区域内的经济和社会发展，承担县、乡、村道的交通道路建设和维护等责权；承担本区域、流域内的环境保护管理责权；承担国家资源开发政策的集体执行与一般管理监督责权。要确保对农业项目的投入，就要整合支农资金，以地方和产业发展为平台，将中央、省、市财政预算安排下拨的支农资金与地方财政、农口部门安排的支农资金集中起来，捆绑使用，集中财力 办大事。对农业的专项投入应坚持“总量增加，上下结合，部门对口，集中投入”的总体原则，具体讲，由县级农业主管部门根据区域内农业发展的总体规划，与同级财政部门结合，确定支持农业发展项目规划，逐级上报到省级农业主管部门，省级农业主管部门结合全省农业发展的总体规划，对项目进行初步整合，确定一家牵头部门，在部门内部建立农业发展项目部。在编制预算时，由省级财政部门与省农业主管部门结合，确定支持的具体项目。项目预算经批准后，及时下达到市县财政部门，确保除防汛、抗旱等不可预见的灾情外，农业项目确定一项，建成一项，见效一项。整合支农资金有利于公共财政资源合理配置，发挥支农资金的整体效益，更好的缓解农业和农村发展的资金供需矛盾，促进农业农村发展和农民增收。
（二）进一步完善县市乡镇分税制财政体制，从制度上确保县级政府事权与财权的对接。
在分税制体制框架下，各级政府的事权（合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界）--财权（在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等）--财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排。一是要确定合理的税收返还办法。原非税制财政体制中的体制补助基数和体制上解基数是1993年制定的，随着经济与社会各项事业发展，以与目前各地的实际财力状况不相适应，因此建议取消原体制补助和上解，对困难地区实行以奖代补，充分调动其发展经济的积极性。改变“两税”税收返还计算方法，实行超出技术部分按增量分成，这样既可以保证地方财力与收入的同步增长，同时也与所得税改革方案一致。二是应进一步规范转移支付制度。所得税分享改革后，中央和省以下级财力进一步增强，有必要进一步规范转移支付制度。目前我国还没有涉及政府间转移支付制度的法律，《预算法》也没有相关条款，在很大程度上影响了转移支付制度的权威性和可操作性。要改变我国财政转移支付制度实施过程中因其不够规范而导致的一些弊端，应从以下几个方面采取措施：（1）要对现行中央专项拨款进行合理分类，简化和归并过多的专项拨款种类，尽快改进拨款办法，引入“因素法”，增加透明度，以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。同时要对专项拨款中能打入下级结算体制基数的一律打入体制基数，提高专项转移支付的综合效益，从制度上杜绝不规范争取资金过程中存在的腐败现象。（2）要适当加大一般转移支付的规模和力度，减少对下级财政支出的政策干预和直接领导，给基层政府更大的自主权，用于解决其他公共服务项目的缺口问题，更好地在财政体制中体现民主。同时要增强一般转移支付的测算和分配的科学性，以便提高财政管理体制的整体性和综合性。（3）要提高转移支付的规范化、均等化水平，解决历史遗留下来的基数 不平等问题。要淡化基数影响，逐步取消税收返还、基数返还、体制补助等保“既得利益”的不平等政策，从起点上矫正偏差。（4）要对贫困地区县乡在转移支付上给予更大的照顾和倾斜，确保县乡政权机关正常运转所需最低限度的经费，改变经济发达地区与欠发达地区政权机关办公经费分配上的严重不平衡现象。（5）要尽快建立政府支出评价体系，科学评价政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上级财政补助愈多的不合理现象，维护转移支付的公正性和合理性。与此同时，还要注重转移支付制度的立法工作，用法律手段保障转移支付制度的规范性和严肃性。三是合理确定县级政府的事权和财权，实现县级政府的责权利统一。在目前中央和省集中了主体税种及增量的分税制财政体制下，对一些涉及国计民生的公共财政支出也应由国家和省负担，按照责权利相对等的原则，对近年来上划到省级管理的地税、工商、计量和质量检验、药品监督等部门的一些经费，不应再由县级财政负担，应划入省级财政支出范围。在进一步研究确定各级政府间财政支出责任的前提下，按照责权利相对等的原则相应调整现行财政体制，并以法律、法规的形式固定下来，以保持政策的连续性，调动县乡政府发展经济、培植财源的积极性。
（三）积极推行省直管县财政体制。
实行省直管县财政体制是进一步明确中央和省级政府责 任，发挥省级政府的区域财力调节作用，缓解县乡财政困难、促进县域经济发展的重大措施。一是财政体制可以不必要与行政体制相配套，在我国地方行政管理层次中，可以设立省、县二级财政体制。二是明晰事权，进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，按照凡属于国家事务的事权，划归中央级，属于省事务的，划归省级，属于市县事务的，划归市县级的原则，确立三级政府的事权体系。在理顺省与县的关系上，主要应解决省如何带动县更好发展的问题。省要为县级财政提供更多的服务，因地制宜地制定发展政策，逐步解决体制遗留问题，改善县的发展环境。县要坚持自力更生为主，争取省财政帮助解决突发问题，加快乡财县管步伐，逐步撤销乡镇财政管理层次，整合县乡财力资源。三是通过财政体制的“扁平化”渐进带动行政体制的“扁平化”。财政管理体制的“扁平化”主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下财政管理体制减少层级的创新。四是财政公开，建立公开透明的财政管理体制。建立各项资金分配管理制度，正确处理效率与公平的关系，对各项财政资金的分配方案，省财政应对市、县公开，对分配结果不公正的，省财政应及时作出调整。五是修订相关的法律制度，在试点的基础上，总结经验，修订相关法律，完善相关制度，巩固省直管县财政体制的改革成果。
（四）不断深化“乡财县管”改革。“乡财县管”是县乡财政体制改革的重要组成部分，也是摆脱乡镇财政困境、规范和加强乡镇财政管理的一项重要举措。某县自2022年在各乡镇实施这一改革以来，通过清理账户、清理票据、清理债务和清理财政供给人员，对乡镇实施“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，在“保工资、保运转、保重点”和缓解乡镇财政困难等方面取得了明显成效。但目前仍存在着一些亟待解决的问题，如对一些违规操作缺乏监督制约措施、清理账户未完全到位、改革的基础工作急需加强等薄弱环节，在很大程度上影响了“乡财县管”改革初衷的实现。针对存在问题，一是要进一步强化对违规操作的监督、制约措施，逐步规范操作程序，不断提高管理水平。二是要建立查处私设账户的监督网络，通过设立举报箱、举报电话等手段，在广泛接受社会各界监督的同时，建立严厉的惩戒机制，确保改革沿着正确的轨道运行。三是要夯实“乡财县管”基础工作，建立健全各项规章制度，不断提高自动化办公水平，加强人员培训工作，及时妥善地解决改革工作中出现的各类问题。
（五）逐步完善税收征管体制。
目前我国在税收征管上国税、地税、财政三足鼎立的征管格局，不仅加大了税收的征管成本，而且在某些方面一定程度上引起了经济秩序的紊乱和腐败现象的滋长。要改变目前这种状况，笔者认为，一是要理顺地税部门管理体制，由于地方税 收的地方属性，不具有与高层政府或其他区域的公共性或外溢性，因此可以考虑取消地税部门的“条条管理”机制，划归地方政府全权管理，促进税收征管与财政管理相融合，有效避免基层地税部门在税收问题上向当地政府争取不当 “优惠政策”的现象发生。二是为了切实降低税收征管成本，建议成立地方财税局，一套班子，两块牌子，财政部门与地税部门合署办公，统管当地的财政和地方税收工作。目前，我国浙江、宁波、上海等地在实行财税合并方面已取得了成功经验，强化了财政预算管理，压缩了税收征管成本，提高了地方政府的宏观调控能力，这些都为我们提供了前车可借之鉴。三是针对当前一些基层地税部门在各乡镇间税收归属划分上的随意性及失廉行为，以及一些乡镇为完成财政收入任务向基层地税部门拉税、买税的不正常现象，可在当前撤乡并镇的基础上，成立乡镇财税所，统管当地的财税工作，以规范财税管理，堵塞税收流失，消除部门间经费供给水平的不平衡及一些腐败现象的发生。
（六）大力发展县域经济，做大县乡财政收入蛋糕。抓好财源建设，培植和壮大财源基础，做大做强财政经济“蛋糕”，是缓解县乡财政困难的根本保证，也是促进县域经济持续、稳定、健康发展的重要举措。因此，要根据党的十七三中全会通过的新形势下推进农村改革发展的行动纲领——《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神，坚 持科学的发展观，树立科学的理财观念；坚持围绕财源抓经济，围绕效益抓财源；坚持财源工作从源头抓起的方针，把财源建设与经济结构调整、农民增收、深化企业改革与发展、发展非公有制经济、第三产业项目建设和建设经济强县结合起来，抓住发展的机遇，充分利用好国家的优惠政策，励精图治，开拓进取，立足自身优势，提升比较优势，巩固支柱财源，培植新兴财源，优化财源结构，逐步建立起立体、多元、有后劲的特色财源体系。具体包括以下几个方面：
1、找准农民增收和财政增长的结合点，促进农村经济发展。大力发展县域经济，把“三农”工作作为工作的重中之重，着眼于增加农民收入，提高粮食综合生产能力，推进农业和农村经济结构的战略性调整。一是要加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业。二是要大力发展乡村企业，为农村企业的发展创造良好环境，尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级。三是要进一步加快小城镇建设，提高城镇化水平，充分发挥小城镇的辐射带动作用，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。
2、巩固支柱财源，培育新财源。注重地方经济的客观实际，把握市场经济发展规律，充分发挥自身优势，挖掘潜力，重点 巩固支柱财源，全面培育新财源。一是抓好工业结构调整，做大、做强支柱产业，每个地方都要发挥地方经济和资源优势。集中力量扶持几个拳头产品，几个利税大户，几个上百万元上千万元的支柱财源，做好示范，奠定基础，以点带面拉动区域经济增长。二是要按照市场经济的游戏规则，通过股份合作、兼并联合、公司制改组等多种形式，加快对县域国有企业的改革，同时配套完善社会保障制度，搞好再就业工程，努力使企业增加活力，减少包袱，加快发展。三是要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体，鼓励非公有制经济参与国有集体企业、参与社会事业发展，优化发展机制，提高整体素质，将其作为发展县域经济的主力军。四是扩大对外开放，全力招商引资，大力发展县乡工业，以工促农，以工带商，走“工业强县之路”，加快县域经济快速发展。五是积极扶持和鼓励第三产业发展，尤其是地方特色旅游业。
（七）推进乡镇机构改革，减少不必要的支出。乡镇党委、政府的主要职能是促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定。按照“精简、统一、效能”和因地制宜的原则，对不同类型的乡镇，分别指定不同的机构和岗位设置形式。改变传统的乡镇工作方式，切实提高乡镇工作效能。一是要做好乡镇机构和人员的精简工作。据报载，山东省推行乡镇机构改革后，将乡镇党委、政府机构合并设置，提倡党委、政府交叉任职；严格控制乡镇党政行政人员编制；乡镇级不再设置自收自支事业单位，逐步将这些单位推向社会，办一些经营性的实体。这一经验值得我们认真借鉴。二是通过提前离岗、提前退休、发展设施农业、创办经济实体等渠道，积极稳妥地做好人员分流工作。对创办经济实体的分流人员要给予政策上的优惠，对一次性买断工龄的分流人员，县乡政府应将这部分支出打入县乡财政预算，如果困难县乡拿不出这笔开支的，高层政府的财政部门应该一次性“兜底”。要千方百计为因改革而分流的人员找出路，谋生路，确保改革卓有成效地运行和大局稳定。三是要给乡镇政权机关职能定好位，彻底从直接干预企业和农民生产经营的领域里退出，把全部精力都放到为农村、农业、农民提供优质的公共服务上。四是要打造一支精干的为民服务的队伍。我国当前的干部管理及工资制度存在很多弊端，干部能上不能下，干多干少都一样，不仅在很大程度上束缚了一个人的潜能的充分发挥，而且造成了纳税人所纳税款的极大浪费。因此，笔者认为，在乡镇一级政府应实行干部聘任制，打破干部身份的“终身制”和“铁饭碗”。凡是工作不称职、群众不欢迎、屡教不改的公职人员，要无情分流，惩一儆百。否则，这一问题处理得不好，不仅会严重影响党和政府在人民群众中的威望，而且是对广大纳税人的极端不负责任，甚至可以说是一种犯罪。
在精简乡镇机构的同时，笔者认为对省辖市一级的政权机关、特别是经济比较落后地区的政权机关，可以适当虚化。分税制财政体制改革实施“市管县”的初衷是，让中心城市经济带动周边县域经济的发展。但在多年的改革实践中，不少困难地方的市级政权机关由于受财力和经济条件所限，对县乡财政的宏观调控和扶持不仅没有达到改革的初衷，而且在某种程度上成了县域经济发展中的障碍因素。近年来，我国浙江、安徽等省市在历经“市管县”后，又重新回归“省管县”财政体制，并在缓解县乡财政困难和加快县域经济发展方面取得了不少可以借鉴的宝贵经验。“省管县”后，省级财政按财政体制直接结算到县，既可避免市级集中县级财力的问题，市级财政也可以突出中心城市的特色，逐步建成城市财政，把工作重点放在服务于中心城市的发展上。
在精简或虚化某些政府层级方面，笔者认为还有一项重要工作要做。目前在我国一些地方“撤乡并镇”已取得显著成效的同时，笔者认为对一些小规模的县（市）区也应该进行“撤县并市”。如有的县（市）区只有一二十万人，但也是四大班子，众多局委，数千号吃“皇粮”的人。这样不仅年年使数以千万计的税收资源变成了吃饭钱，使本该充满活力的县乡政府变成了 “吃饭财政”、“讨饭财政”，把本该变成农村一座座水库、抽水站、桥梁或一条条道路的钱变成了养人钱，而且由此造成 的公共财政缺位还加大了贫困地区农民的困难程度。因此，有关专家研究认为，在平原地带、人口密集的地区可以考虑100万人以上建一县级政府，丘陵地带50万人建一县级政府，山区县30万人以上建一县级政府。经过上述调整，每压缩一个小规模的县（市）区，每年将可节约财政资金数千万元。
（八）妥善解决县乡政府债务问题，确保基层政权稳定。由于事权与财权的高度不对称、公共财政职能的严重缺位和越位基层财政越困难的实际国情，我国基层政府的巨额债务绝大部分都发生在乡镇一级。这些债务不仅严重影响了党和政府在人民群众中的形象，而且严重威胁到县乡财政的安全运行和农村社会的稳定。如何建立一种长效还债机制，妥善解决这一问题，化解政府风险，笔者认为应采取以下措施：一是按照统一的标准、口径和内容，对乡镇政府债务进行清理核实，核清债权债务主体，分清偿债义务和清偿责任。二是对不同类型的债务采取不同的解决办法。如对过去农村九年制义务教育达标、农村道路建设、农田水利基础设施建设等积累起来的债务，由于这些债务主要是由政府公共物品供给缺位造成的，中央和省级政府应承担更大的清偿责任。对乡村直接借贷形成的历史债务，凡不是为农民办事的，应当按照“谁受益，谁负担”的原则落实债务人，不得将债务转嫁给乡镇政府。对应由乡镇政府本身化解的债务，可以采取拍卖、租赁等方式盘活资产、资 源，解决部分债务；也可以通过债权债务转换消除债务；还可以借乡镇企业的改组转制转移偿债义务等。有财力的地方应将乡镇债务列入预算逐年予以化解。三是要建立健全债务管理制度，防止新增不良债务。对乡镇确需举办的公益事业，应组织有关方面人员进行科学论证和听证公决，并实行“一把手”责任追究制，不得以财政名义举债。乡镇政府一律不准直接办企业，也不准为企业贷款提供任何担保和抵押，更不准让乡镇财政担保。同时要不断完善新增负债决策和审批制度。乡镇因正当理由确需借贷的，必须经乡镇人代会审议通过，并报上一级政府批准后方可进行。四是要建立严格的考核制度和责任追究制，把乡镇政府债务的增减作为考核乡镇主要负责人任期目标和工作实绩的重要内容。对乡镇主要负责人要实行离任审计，防止前任“政绩”变为后任的包袱和群众的负担；对未经批准产生的新增债务，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理；对不按规定程序决策、盲目举债和为单位举债担保等造成经济损失的，其乡镇主要负责人不得提拔重用，并予以严肃查处。要根除可能导致债务产生的土壤和条件，尤其是要从制度上约束乡（镇）领导借款搞“政绩工程”和“形象工程”，同时要把化解不良债务列入政绩考核重要内容，树立“增收是政绩、还债也是政绩”的观念，积极为消化政府债务营造良好的社会氛围。
（九）按照公共财政体制的要求，建立健全财政监察机制。分税制财政体制改革运行以来，由于缺乏行之有效的监测、反馈、调整与制约机制，不仅使体制运行中存在的一些问题长期得不到解决，而且造成了改革成效的大打折扣。如分税制财政体制运行中存在的县乡政府事权与财权高度不对称、转移支付制度不够规范等问题的存在及其所造成的负面影响，都在很大程度上影响了改革的进程及效果。另如一些在实践中明显失于合理与公平的个别硬性支出增长指标，一增再增，尽管其不合理性越来越明显，尽管基层反映强烈，但一直没有任何一个部门作出明确答复，不仅使一些地方政府的有关部门为完成任务迫于无奈而纷纷造假，也使党的政策的严肃性受到威胁。
加强财政监督，提高监督效能，对于促进县乡财政改革与发展具有十分重要的意义，财政监督是财政的主要职能，是提高财政管理水平的一项手段。适应公共财政体制的变化，财政管理要从微观管理象宏观管理转化，由单一向全局转变，做到事前预警、事中监督、事后评价及跟踪反馈。在机制创新方面，一是建立组织协调机制。在明确各部门职责、划分职权范围的同时，建立以财政部门为核心的组织协调机制，实行联合会议制、定期进行工作联系和沟通。二是建立一套监督保障机制，加强财政监督干部队伍建设，搞好财政监督和组织保障。三是加快财政立法进程，健全财政监督法律体系，为顺利开展财政 执法，增强财政监督的权威性、严肃性提供法律保障，使各项财政基金发挥出最大效应。
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