第一篇：土地用途管制制度在我国发展
土地用途管制制度在我国发展
土地是一个国家领土的最重要构成部分，其法律的含义应该包括陆地、内陆水域、滩涂、岛屿、领海、大陆架等，是任何一个国家存在的基础。因为土地资源本身的有限性，不可移动性，而其使用价值具有连续性，即任何一块土地的使用价值一般不会随时间的流逝而消失，并且土地的价值一般会随着时间的过去，周围环境的改善而升值，某一土地的升值又带动周围地块的投资。因此国家对土地的用途就必须制定科学的管制制度，以充分利用好土地这一有限的珍贵的不可再生的资源。
一、土地用途管制制度在我国的提出
据统计,1986-1995年农业结构调整和灾毁耕地7000多万亩，非农建设占用耕地2960万亩，农村宅基地超标占用耕地达5100多万亩，城市外延不断扩展，违法批地、乱占耕地、浪费土地等，全国已有666个县人均耕地低于0.5亩，人地矛盾十分尖锐。在耕地总量持续减少、耕地质量明显下降、人口不断增长的严峻形势下，1997年4月15日中共中央、国务院联合发布11号文件《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求加强土地宏观管理，严格建设用地审批，严控城市建设用地规模，加强土地执法监督检查等。扭转了耕地大量减少失衡趋势，进一步严格建设用地审批管理，“对农地和非农地实行严格用途管制。” 我国1999年开始实行土地用途管制制度，以代替原分级限额审批制度，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法定效力。
土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地特别是要保护耕地而采取的管理制度。土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的土地管理制度。其特点，一是具有法律效力，二是具有强制性。其中，土地按用途分类是实行用途管制的基础；土地利用总体规划是实行用途管制的依据；农用地转为建设用地必须预先进行审批是关键；而保护农用地则是国家实行土地用途管制的目的，核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡，对基本农田实行特殊保护，防止耕地的破坏、闲置和荒芜，开发未利用地、进行土地的整理和复垦；强化土地执法监督，严肃法律责任是实行土地用途管制的保障。
二、土地用途管制制度的在我国的实施进程
进入21世纪来，人增地减矛盾不断加剧，社会经济快速发展，用地需求仍大幅度增加。土地用途管制制度并未起到明显的强化作用。据国土资源部统计，1996年我国耕地总量是19.51亿亩，2022年减少到18.89亿亩，净减少6164万亩，年均1027万亩。而同时人口增加了6000多万人，平均1000多万。耕地还面临总体质量恶化、土壤退化、自然灾害等压力，仅水土流失一项，半个世纪以来，毁掉耕地4000多万亩，年均100万亩耕地丧失其利用价值（水利部统计）。还有不少基本农田因调整产业结构而挖鱼塘，种果树。从2022年到2022年，我国的耕地面积又由18.89亿亩下降到18.51亿亩，净减少3806.1万亩。
2022年以来开展的土地市场秩序的治理整顿，有效遏制了乱占滥用耕地、盲目扩大建设用地规模的势头。2022年10月，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，把减少土地供应作为国家宏观调控的重要手段，实行严而又严的用途管制。国土资源部按照《决定》要求，以强化土地用途管制，突出基本农田保护为重点，认真组织开展了新一轮土地利用总体规划修编。2022年土地方面的新政策具有很强的延续性，仍是继续落实最严格的土地保护政策。根据2022年《全国土地利用变更调查报告》，全国耕地面积18.37亿亩，人均耕地1.40亩，耕地面积净减少的势头明显减缓。
2022年，全国耕地净减少的30.7万公顷(460.2万亩)中建设占用共25.9万公顷(387.8万亩);2022年尽管由于土地整理复垦开 发补充耕地大规模增加(19.58万公顷)，然而建设占用耕地依然达到18.83万公顷(282.43万亩)。然而旧的计划经济体制不断瓦解，新的市场经济体制逐步建立和完善，社会的活力由此得以激 发，经济得以快速发展，社会的转型和治理模式的转变使得地方政府对土地规划和用途管制采取漠视的态度，并大规模进行农地转用才导致耕地流失的加重。
尽管中国现行的土地管理制度支撑起了中国经济三十年的高速增长，一座又一座美丽而雄伟的现代化城市也在不断拔地而起，然而健康有序的土地市场并没有完全建立。政府依然是土地领域资源的惟一供给者和最强势的市场参与者;土地法律体系 已经初步建立，然而宪法与法律、法规之间却冲突不断，甚至政策还会不时替代法律成为土地领域的主要规范;土地法律和政策的制定已经吸纳了越来越多的公众参 与，然而征收征用和拆迁程序中很难听到公民的声音，因土地纠纷引起的上访也日益成为社会不稳定的重要来源。
2022 年召开的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》预示着执政党深化改革土地制度的决心。其中所确立的“产权明晰、用途管 制、节约集约、严格管理”的“十六字”原则不但指明了今后中国土地管理制度的发展方向，而且必将对整个国家法治和宪政建设产生重大且深远地影响。
三、土地用途管制制度存在问题及措施
综上，我们可以看到，土地用途管制虽然在保护耕地、保障发展方面取得了巨大成绩，但在实际实施过程中，仍然很难得到有效贯彻。主要表现在以下几方面：
1.违法用地量大。2022年7月12日新闻发布会上，在这次监察部和国土资源部组织开展的查处土地违法违规案件专项行动中，全国各地共自办案件2.2万余件，涉及土地近50万亩。执法监察局张新宝局长在2022年4月的新闻发布会说，新《土地管理法》实施以来的七年中，也就是1999年至2022年，全国共发现土地违法行为100多万件, 涉及土地面积近500多万亩。利用卫星遥感监测对新增建设用地进行检查发现，前几年违法用地平均占新增建设用地总宗数的百分之三十四，有的地方高达百分之八十以上。从近年新增建设用地数据分析看，其80%是耕地。因此，违法用地，主要表现为违反土地用途管制制度，擅自将耕地转为建设用地。
2.违法主体主要是政府。甘部长在今年7月答记者问时对当前的土地违法作了说明：土地违法主要表现为非法批地、非法占地和非法低价出让国有土地。其中，非法占地的案件占所有案件宗数的80%，非法批地的案件占20%。从涉及违法的用地面积来看，非法批地的案件，占涉及土地面积的80%，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件，个人或者企业违法占地的面积占20%。地方政府应该是土地用途管制的执行者和维护者，但却成为土地违法的主体，而且往往是难以依法查办、最后不了了之的违法主体。
3.建设规划并不严格与土地利用总体规划相衔接。《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”据统计，我国城镇总用地由1991年的2.27万平方公里增加到2022年的5.62万平方公里，乡村居民点用地也由1236万平方公里增加到14.82万平方公里。很多城镇建设用地面积在近些年都是成倍增长，城镇建设规划更是宽打宽算，无视土地利用总体规划的约束。
4.干部管理体制。在地方财政吃紧的条件下，对地方干部的考核仍然主要是经济增长指标。2000年以来，我国经济增长主要表现为投资拉动型增长。地方政府为了促进本地区的经济增长，主要通过增加投资来实现。一是政府自己举债投资，二是吸引投资。吸引投资又主要有两个手段，一是促进房地产市场的繁荣，高房价以获取高地价；二是低地价吸引工业投资。在“发展是硬道理”的干部考核体制下，“和谐”不会主动考虑，靠大量消耗资源的高代价增长成为必然，政府成为土地违法主体也就在情理当中。
5.土地制度。土地公有制条件下的现行产权制度和征地制度，为这种财税体制和干部体制下的各级地方政府提供了“土地财政”、“土地经济”的可能。地方政府本应是土地的管理者，国务院才是国有土地所有者主体，但事实上它既是管理者又是所有者；加上征地权的强制性和所有项目的统一征地，使得地方政府可以任意使用辖区内的土地。又由于集体土地所有权天然地受制于国家所有权，自身权能受到很大的制约，无力抵抗政府对集体土地的侵占。
既然问题已经被发现，那么今后中国土地土地征收征用制度的改革应当以下四步走。首先，征收征用权的行使必须克制，即政府必须基于公共利益的需要才可以行使征收征用权。实际上，在相关法律的制定和修改时，我们可以一方面通过禁止性列举的方式将一部分非公共利益的事项予以 除，另一方面确定正当的程序来确定“公共利益”更为重要。即便是为了公共利益的需要，政府也不应直接动用征收征用权，而应在进行土地征收征用前先与土地的权利人进行平等协商，尽量通过市场来购买土地，如果土地权利人拒绝进行协议或者在合理期限内未能达成协议，政府可以依法进行征收征用。
其次，征收征用权必须按照正当程序的要求来行使。这就要认真落实以听证制度为核心，以多方参与为价值取向的程序正义要求，要真正地将被征收征用人看做是国家的主人，看做是法律上“大写的人”，广泛吸收公众参与到 征收征用权的行使过程中，从而保护公民的合法权益，并协调社会各方面不同的利益冲突。
再次，则要按照无正当补偿便不得征收的原则建立公正补偿制度。这里的公正补偿是指政府应当按照市场价格对因征收征用权的行使而造成土地或者房屋损失的公民予以补偿，因为 征收征用权的本质是一种“强制性的交易”而非蛮不讲理地强取豪夺。为此，政府不但要要按照城乡建设用地市场上的土地市场价格进行补偿，而且应当废除城市国 有土地上的“补房不补地”制度和集体土地的“溢价完全归公”制度，以土地出让金的方式垄断土地增值更应该废除。国家对于土地的收益和对于土地市场的调控应 当主要通过土地增值税等税种的征收来实现。
最后，我们还应当看到，城乡统一土地市场，特别是统一的建设用地交易市场的建立与政府征收征用权的克制是密切相关，相互支撑且相得益彰的。只有农用地土地流转市场和城
乡建设用地交易市场得以建立并健康有序运行，政府征收征用权的行使才能够得以克制，土地领域的政府腐败才可能降低，普通民众才能够分享到现代工业和城市发展所带来的丰硕成果;而只有政府自觉克制行使征 收征用权，健康稳定的农用地流转市场和城乡建设用地交流市场才能够得以建立。否则的话，土地市场的交易主体将因为缺乏稳定的预期而放弃或减少交易，土地市场也会因之而不断萎缩，而那将又是恶性循环梦魇的开始。
综上所述，我们可以得出这样的结论，中国现行的土地管理制度是为了解决工业化和城市化占用土地而设计的。在这一制度逻辑下，决定城市和工商 业用地供给的是政府而非市场，是政府运用行政权力(包括规划、许可、征地、拆迁)，而非市场机制决定土地的供给。于是，政府得到了权力租金(土地出让金)并逐渐患上了“土地财政依赖症”，而农民和被拆迁户则被排斥在土地增值的收益之外。土地公有制(包括城市土地国有化和农村土地集体化)本来是我们迈向社会 主义乃至共产主义的优势，然而它却越来越“异化”为少数人牟利的工具，社会的公平和正义也由此受到质疑。
在这个意义上，我们应当在坚持市场经济的基础之上，更加注重社会公平和正义的维护，更加注重对于公民土地权利的保护。无论是在何种意义上，我们都不应当忘记这样一个常识：那些买便宜菜，穿廉价衣的平民百姓对中国的土地拥有不可剥夺的同等权利。
城市经济学论文
城市规划091班
徐丹
6001209023
第二篇：我国土地用途管制
浅谈我国土地用途管制体系
土管102班杨洪旭20220217
摘要：土地用途管制，是中国借鉴西方国家经验，于九十年代初提出并开始探索实施的一种管理模式。该管理模式1998年写入现行《中华人民共和国土地管理法》，成为中国土地管理的一项基本制度。其核心思想是：通过编制土地利用总体规划，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量；对耕地实行特殊保护。这一制度实施以来，在中国耕地保护、城镇发展、环境保护等诸多方面取得了显著成效，但实施过程中也遇到一些突出问题，主要是技术支撑体系研究深度不足，影响到其效能的充分发挥。
关键词：土地利用，用途管制，支撑体系，规律，制度
一、引言
土地是一切生产不可缺少且无法代替的生产资料，同时又是土地关系的客体，农业生产最根本的特点就是经济再生产和自然再生产相结合。要使一切具有自然肥力的土地迅速转化为经济肥力较高的土地，必须具备先进的物质技术条件。如同任何一门科学一样，土地利用规划学的产生有其历史的和现实的客观基础。
土地利用是人类最基本的社会经济活动。土地面积有限性和土地需求的增长之间不协调性就产生了对土地资源合理分配和利用布局的客观必要性，就构成了土地利用规划学的研究对象。土地利用规划实质上是人类对未来土地利用及其发展趋势所作的预先估计的过程。土地利用规划的目的在于维持人类生存，优化组织土地利用，促进社会经济可持续发展。
二、我国土地用途管制存在的问题及解决方法
1、土地用途管制的技术支撑体系
土地用途管制属于现代管理学范畴，遵循管理学理论的基本规律，是一个确立目标方案、组织实施落实、控制调整优化的循环过程。在这一过程中，科学确立目标方案是基础，组织实施落实是关键，而控制调整优化是必不可少的保障环节。科学编制土地利用总体规划，确立不同功能用地区富有效率的总量控制方法，并要求建立迅速可靠的信息反馈机制。这三个方面实际构成了土地用途管制的技术支撑体系，只有确保这一支撑体系有效运行，才能最终保证实现制度设计的根本目的。
不同功能用地区总量控制方法，属于目标实施过程中的技术形式，根据国内外成功的经验，应包括三个功能部分：一是农业用地功能区的确界和保护管理，主要是对耕地特别是基本农田明确保护范围，落实保护责任；二是建设用地功能区的转用与使用管理，主要针对城镇建设用地和能源、交通、水利建设用地转用管理；三
是生态用地功能区的确界和保护管理，主要是对划定的林业保护区、自然生态保护区落实相关的保护责任，实施有效的保护管理措施等内容。
土地利用信息反馈机制，是管理系统组织调控优化的基础，主要涉及两方面的管理机制：一是土地的权籍变更管理，二是土地的执法监察。这两方面的机制，既是对组织实施效果的检验和保障，又是对目标方案调整优化的信息来源，是目标体系与执行体系的循环联接链。
2、目前土地用途管制技术支撑体系的问题分析
（1）土地利用总体规划应依据的上位战略研究不足，最主要的是城镇体系发展战
略和环境治理规划研究不足
1996年全国启动编制上一轮土地利用总体规划时，国家和地方的国土发展规划是空缺的，致使土地利用总体规划对宏观经济发展规律和布局的把握欠准确，执行过程中存在许多尖锐矛盾。国家“十一五”规划注意到这一问题，突出了上位战略的导向性作用，提出在全国设立国土空间的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，这将为中国土地资源的科学配置、集约高效利用提供战略性指导，但城镇体系规划、环境治理规划中的一些问题，仍然制约着土地利用总体规划对建设用地资源、生态用地资源的科学配置。
（2）总量控制的方法机械效率低
通过土地利用总体规划对城镇发展用地、农业用地“划圈”控制，是用途管制实施建设用地、耕地保有“总量控制”的基本方法。但相对于城镇经济发展的非均衡特点，明显暴露出目前管理方法的机械性，进一步加大了规划控制与现实发展的矛盾冲突。以山东省为例，截止2022年底城镇和独立工矿用地现状，与2022的规划数据相比，似乎没有很大矛盾，但由于平均化的“划圈”控制，热点城镇地区被“基本农田不能调整”控制，撤并的乡镇、整合的村庄和现实中发展不起来的城市，占有了大量的指标资源而无法作相应调整，客观上加剧了社会发展与用地需求的矛盾，土地管理法规定，农用地转为建设用地，要实施“占补平衡”，但多数热点发展省份土地后备资源不足，耕地后备资源更是缺乏，“占一补一”在一些地区存在质量下降的问题，同时过分强调占补平衡，缺乏科学的开发复垦规划，一定程度上也会对环境破坏构成潜在威胁。
（3）土地利用信息反馈机制时效性、可靠性不足
从土地权籍变更登记系统看，一是土地的分类数量、权籍关系缺乏准确可靠的普查统计，同时由于制度设计、地方利益方面的原因，有些地区的政府和部门存在瞒报、漏报现象，造成全国土地利用数据的准确性较差；二是地籍信息的动态更新滞后，管理工作量巨大，技术支持不足，时效性难以满足。
3、准确定位用途管制的目标因素
（1）土地资源配置关乎经济社会的可持续发展
目标性是用途管制的首要特征。其一要体现对民生安全的保障，主要是国家粮食安全。国家土地利用总体规划，首先必须根据中国人口发展的目标，分时段设定必要的耕地保有量，特别是基本农田保有量。在目前农业科技水平没有较大突破的前提下，必须坚守全国1.2亿hm2耕地“红线”。其二要体现对国家环境安全的促
进。中国土地资源已呈现过度开发特征，环境破坏严重，约有180万km2土地已经荒漠化，占国土总面积的19％。土地利用总体规划应尽可能地保护原生态用地、扩展林木用地，促进生态环境的自我平衡。其三要体现对国家经济安全的协从。国家经济安全指的是规模合理、结构合理的投资强度。土地利用管理协从保障国家经济运行安全，主要是合理安排建设用地资源的时空分布，有保有压，控制总量，通过建设用地资源的有序投放，配合国家实现稳定的投资发展战略，这是近年来国务院采取的重大措施。
（2）总量控制特别是建设用地配置要充分尊重生产力发展的“非均衡”规律
当今世界城镇化发展，一个突出特点是集聚。城市首位度扩大，特大城市、大城市、城市群（或称都市连绵带）成为全球最具发展活力的地区。到2000年，世界100万人口以上的城市162座，其人口规模占世界城市人口的比重达42.6％。根据有关权威机构的研究，中国已初步形成了15大城市群的雏形，城镇人口向宜居地区适度集聚，符合人本主义精神，同时有利于集约用地和环境保护。
（3）实施城乡建设用地总量控制下的动态可置换制度
15个城市集中发展带，东部地区居多，但东部地区城镇建设用地的增加，完全可以避免耕地总量的减少。用地标准，将可承载4.8亿的城镇人口，未来完全可以承载国家50％左右的城镇居民，将极大地缓解因人口分散居住给环境带来压力，同时切实提高城镇集约用地的水平。因此，建议国家推行实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩制度，通过城乡建设用地的动态置换，缓解东部城市建设用地紧张矛盾，并切实提高中国城镇化发展的质量和水平
（4）加大地籍信息管理的工作力度和技术支持
地籍管理面广量大，时效性、准确性要求高。首先，应加强管理力量，建议借鉴欧洲、香港等地做法，设立直属国家的田土登记管理部门，实行垂直管理，以确保田土登记不受干扰。其次，应建立全国定期普查制度，通过专业组织、专业力量实施定期调查，确保数据的准确性和时效性。三是提高资金投入，强化技术支持，使地籍管理工作能够充分利用现代卫星、遥感和网络技术，建立动态的变更登记信息系统。
（5）强化土地用途管制的法制保障措施。要从社会监督、行政监督、司法救济三
种渠道，切实强化土地用途管制的执法监察和法制保障能力
首先要提高公众对规划的认知、参与度，让多数人的意志保护规划，规划一旦经过公民全体的评议并取得多数人的认可，应上升为地方法律来保证实施；其次发挥地方人大对行政部门实施规划的监督作用，建立规划实施情况的定期公民投票评议制度，对城市建设中违反既定规划、公民投票表决超过50％不满意的城市政府领导人，实行罢免制度；第三完善立法，强化对城市违法建设、违法用地行为的行政处罚效率、司法裁决效率，充分体现法律对违法建设、违法用地行为的警示和惩戒作用，从源头上杜绝违法，从根本上提高土地用途管制的制度效率。
三、小结
土地用途管制是编制和实施土地利用总体规划的重要内容，是改进和加强土地管理的重要研究方向。通过准确定位用途管制的目标、运用生产力发展的“非均衡”规律配置建设用地、实施城乡建设用地动态可置换制度、加大地籍信息管理和强化法制保障等措施，进一步完善土地用途管制技术支撑体系，强化土地用途管制，对促进我国土地利用总体规划的编制与实施，实现严格保护耕地、节约集约用地、统筹各业各类用地、加强土地生态建设和强化土地宏观调控都具有显著作用。
第三篇：农用地用途管制
农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告（江苏部分）
国土资源部咨询研究中心土地咨询部
摘要：江苏省属于经济发达地区，在耕地保护方面做了大量有成效的工作，有些经验值得推广。但同时也存在着一些问题：工业化、城市化的快速发展，土地供求矛盾日趋增大；地方政府对耕地保护积极性不高；对于省内基本农田数量一刀切；土地违法呈反弹趋势，执法难的状况依然存在；对此报告从经济激励长效机制；加大对基本农田的建设与投入；建立健全土地利用现状信息管理系统等方面提出了建议。
2022年4月22日～27日部咨询研究中心土地咨询部及二处的四位同志赴江苏省调研农用地用途管制耕地保护情况。调研组分别与江苏省国土资源厅、南京市国土资源局、泰州市兴化市（县级）、常州市金坛市（县级）、昆山市国土资源局，兴化市周庄乡国土所等分管领导和工作同志进行座谈和探讨问题，广泛深入实地了解情况。
一、江苏省耕地保护的基本情况和主要成绩
江苏省政府高度重视土地资源的合理利用与保护。先后出台了《省政府关于切实加强土地集约利用工作的通知》、《关于开展全省基本农田保护‘争先达标’活动的通知》、《省政府关于调整征地补偿标准的通知》等十几个文件，以及一系列落实措施，进一步建立健全土地管理的长效机制。2022年全省耕地保有量7593万亩，保护基本农田6606万亩，保护率达87%。近年来，全省各地坚持以科学发展观为统领，高举“保护耕地、集约用地”的旗帜，重点在制度建设和落实上下功夫，全面推进耕地保护工作。在新的形势下，着力做了以下工作。
1.建立耕地保护责任考核制度
江苏省认真落实国发31号文的精神，于2022年7月，省政府出台了《关于印发江苏省市级政府耕地保护责任目标考核办法的通知》（苏政办发〔2022〕57号），建立健全各级政府耕地保护责任考核体系，切实加强耕地保护工作，确保江苏省耕地占补平衡。为江苏省经济发展和社会稳定保驾护航。
（1）省市县都有保护耕地考核文件，层层落实领导责任。
调研组走访的一市三县、一乡的三级政府均成立了以政府主要负责人为组长，国土资源、农业、水利、林业、财政等相关领导为成员的基本农田保护工作领导小组，下设基本农田保护工作办公室，各乡、村成立了相应机构，将责任和任务落实到人。真正做到每一分基本农田有人种，有人管。全省各级签订基本农田保护责任状852万份，共竖立区、片、块基本农田保护公示牌34745个，基本农田的主要地块大多埋设了界桩，并聘请基本农田管护人员2000多人，初步形成了全社会基本农田监督网络。
（2）按国家下达给省的耕地保有量和基本农田保护面积及用地指标作为对各级政府考核内容。
省文件明确各省辖市市长是本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积的第一责任人。以国家下达给省的耕地保有量和基本农田总量为指标，层层分解，作为各级政府耕地保护责任目标考核内容之一。从2022年起，每一年作一个规划期，在每个规划期的期中和期末，省政府对各市分别以自查与抽查相结合的方法考核一次。考核结果列为市人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。合格者给予相关政策倾斜，不合格者责令整改，并暂停该市农用地转用和征收土地审批工作。
2.以土地利用规划为龙头，严格建设用地审批和被征地农民长远生计。
（1）土地利用规划坚持用途管制制度，严格项目用地预审
全省严格建设用地审批管理，严格执行《江苏省建设用地指标体系》，大力推进土地节约集约利用。苏北开发区建设项目用地投资强度为250万元/亩；苏中、苏南投资强度500万元/亩以下
不单独供地，只提供标准厂房和集中办公用地。建设用地预审认真做到符合土地利用规划，符合计划，符合节约集约利用土地。项目选址尽量利用闲置土地，尽可能少占或不占耕地，最大限度地减少建设占用耕地，以保护促发展，
（2）切实维护被征地农民合法权益
为保证被征地农民的生活水平不因征地而下降和长远生计有保障，全省认真执行《省政府关于提高征地补偿标准的通知》（苏政发〔2022〕131号）的基础上，省政府又颁发第26号令，在全省范围内全面建立被征地农民基本生活保障制度。2022年有22.73万人进入基本生活保障网，共领取养老金和生活补助费1142亿元。从制度上保证被征地农民的基本生计问题得以解决。
3.以“占补平衡”为目标，加大土地整理力度，保障经济发展用地需求。
近年来，随着经济建设的发展，江苏省建设占用耕地逐步增加，全省始终坚持“占一补一”的原则。以苏北兴化市为例，2022年以来，实施耕地占补平衡项目库214个，整理土地面积10.57万亩，净增耕地80054.3亩。全省土地整理基本实现了由单一化向规模化的转变，由单纯土地整理向基本农田综合整治，沟渠路林配套的转变。为全省经济发展、新农村建设提供了有力的资源保障。
4.积极探索，规范运作，有效推进挂钩试点
江苏省被国土资源部2022年确定第一批城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点市（县）。试点一年来，取得可喜的成果。就金坛市一市挂钩试点项目14个，使用挂钩周转指标1876.8亩，大力挖潜全省耕地后备资源。
金坛市国土资源局的主要做法：
（1）指导思想明确，坚持拆旧区与建新区以节约用地的原则
根据部和省厅的要求，结合金坛市实际，确立了“规范运作、先减后增、严格考核、保质保量”的挂钩试点指导思想。拆旧区的选择按照“先易后难、稳步推进”的原则进行确定，先选择农民居住条件差、地点分散的地区进行试点，逐步全面推进工作。建新区实施按照“集中布局，高效利用”的原则，合理制定了挂钩试点工作方案、三年规划、实施方案，有序高效推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。
（2）组织发动，明确责任主体
金坛市委市政府高度重视成立以副市长为组长，相关部门负责人为成员的试点工作领导小组和试点工作办公室。明确市国土资源局为责任主体，所涉镇国土所为项目承担单位，作为法人具体负责项目的组织实施。
（3）查清闲置资源，筛选拆旧地块与确定挂钩项目
一是对市域范围内城镇建设规划区以外的工矿建设用地进行全面调查、分类，将已经关停和即将关停企业用地作为土地整理重点进行逐个登记；二是深入到各个自然村走访干部和群众，对空壳率达60%和20户以下的农村居民点展开一次全面的调查摸底工作。通过调查村庄现状表明农村居民点多、小、散、用地粗放，“空心村”等现象很普遍。查清闲置资源的基础上，对筛选的挂钩项目从项目申报要求、可行性、项目的综合效益、镇村和群众的积极性等方面召开综合性会审论证会，确保项目的可行与质量。
（4）科学编规划，按序报审批
在调查研究、科学合理分析论证的基础上，编制每个片区的实施方案和项目详细实施规划步骤。邀请有资质的规划设计单位编制金坛市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目规划、实施方案。经过论证确定了202214个片区32个项目，整理区总面积1876.8亩，其中农村工矿废弃地1659.5亩，农村居民点217.3亩，并初步确定了三年挂钩项目库。挂钩方案逐级上报市、省和部，2022年4月获部批复实施。
（5）旧区整治，新地建设
在项目房屋拆迁上，充分考虑拆迁农户的权利，采用公告、上门协商等方式听取被拆迁人的意见。制定规范统一格式的房屋拆迁安置协议书、拆迁勘丈、估价协议登记表，拆迁过程中实行“三公开”（拆迁面积丈量公开、拆迁补偿标准公开、补偿资金公开）。对居民点整理中的拆迁安置方面，依据原居住者实际情况采用不同的方法予以安置：①对纯空关户采用货币补偿拆迁的方
式安置；②对仍需居住且有承包土地的农户采用中心村中的空关房产权调换安置的方式安置；③对具备条件到集镇居住的农户采用购置商品房按农民公寓房价安置的方式安置。
金坛市结合土地整理、复垦开发和基本农田建设，对一些空心村棚户及工矿废弃地进行了有效整治，并以此初步总结出几种整治的模式：①整体搬迁；②空地填实；③废弃复垦；④综合整治。
（6）建新集中布局，依法高效利用
在旧区整治保质保量竣工的前提下，及时组织集中布置在3个片区13个建新地块的用地依法报批，总面积2048.6亩，使用挂钩周转指标1753亩。新建区共涉及10个行政村、450户，1294人，共安排土地补偿资金5528.4万元。按照“依法规范、高效利用”的原则，安排用于工业项目建设、拆迁安置房建设、公共设施建设项目。
（7）全程质量控制，全力有效推进
在挂钩项目实施管理工作中，按土地开发整理项目管理办法规范实施、严格考核挂钩拆旧区项目。通过公开招标，确定施工单位，并由相关部门负责工程质量全程监管。金坛市国土局将挂钩项目考核纳入国土所目标百分制考核。同时建立五项制度。一是实行合同管理制；二是建立月报告制度、工作通报制；三是建立项目资金报核制、审计制；四是实行立卷归档制；五是建立后续管理制度。
（8）成效显现
城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作推进了土地利用总体规划的实施。通过试点工作一改原基本农田不成片，基本农田配套设施建设落后的现状，改善农村生产、生活环境，促进社会主义新农村的建设。通过挂钩项目将空心村整治与农村“三清”和新农村建设相结合，在拆除破旧空置房的同时，清洁村庄、清洁河沟、清洁家园，为广大农民营造一个“地绿、天蓝、水清、居美”的良好环境，促进社会主义新农村的建设。
在实施挂钩整理时，结合农田整理改变沟渠交错、地类交叉、渠系老化不配套的土地现状，进行水利设施配套、道路和林网建设，从而极大地改变了农业生产基础条件，真正做到改善耕地质量，农作物产量实现了较大幅度提高，农民真正实现了低投入高产出。
二、存在主要问题
1.工业化、城市化的快速发展，土地供求矛盾日趋增大
据江苏省国土部门测算，到2022年江苏省GDP要翻一番。每增长1亿GDP要消耗土地12～13.3公顷（约180～200亩）土地。城市化率每增长1个百分点要消耗土地0.7万公顷（约10.5万亩）。根据江苏省目前的发展速度，每年有十几万亩的用地缺口，土地供求矛盾严重。
2.地方政府对耕地保护积极性不高。土地的巨大经济价值与农产品价值低的强烈反差造成地方政府耕地保护积极性不高。一方面受政府官员考核机制的制约，只注重GDP单纯数量的增长，忽视绿色GDP对社会可持续发展的影响。另一方面受地方财政压力的制约。造成地方政府在经济发展与耕地保护之间别无选择，只有牺牲耕地以追求经济利益最大化。这与政府的行政职能是背道而驰的，然而也是不争的现实。
3.对于省内基本农田数量一刀切，“定死不能动”是不符合事物发展的客观规律，应当疏堵结合，做到动态管理。江苏省1997年耕地7592万亩，2022年7153万亩，减少的439万亩耕地，其中200多万亩耕地被农业产业结构调整、退耕还草、退耕还林、退耕还湖等生态工程所占用。另外，国家重点建设项目占用基本农田数量由地方占一补一，地方耕保压力加大，长期做不到占补平衡。
4.土地违法呈反弹趋势，执法难的状况依然存在。
当前，国家加强土地调控与一些地方追求经济发展的冲突仍然突出，土地违法呈反弹趋势，执法难的状况没有得到根本解决。主要表现为，一是一些基层政府主导或默许土地违法的现象大量存在，如违反土地利用规划，不按农用地用途管制管理有限土地等。因土地违法主体的是政府或行政部门，造成国土部门“执法难”。二是现行土地管理法律法规不够完善，造成“操作难”。一方面，对处于初始阶段的违法用地，国土部门缺乏及时有效的强行制止手段，眼睁睁看着违法事实的形成；另一方面，对形成违法用地事实的行为进行处罚，法律法规只有没收和拆除两种形
式，操作困难，且对国家、集体或个人的资产造成巨大损失。三是，国土部门与司法部门的“配合难”。对土地违法实施行政处罚的执行权在人民法院，面对大量申请强制执行 的土地行政行为，各级法院也无能为力，一定程度上影响了土地执行的及时性、有效性、权威性。
三、我们的建议
1.要建立完善耕保，特别是基本农田保护的经济激励长效机制。
耕地保护工作，中央和地方都应高度重视，它是社会稳定、经济发展的基石。但在日趋严重的冲突面前，怎样提高地方耕地保护的积极性是目前国土管理的重要课题。
（1）尊重地方经济发展权，以经济激励长效机制确保地方耕地保护的积极性。由于自然条件、地理区位、历史延革的不同，各地的经济发展不均衡，从客观上造成各地耕地保护压力不同。在调研中发现这样一个规律：经济发达地区耕地保护工作“难”，经济欠发达地区耕地保护工作“易”。但是我们不能主观的认为经济欠发达地区就理所应当为经济发达地区放弃发展的权力而做好耕地保护和粮食生产。在市场经济的大背景下，我们必须尊重经济规律，建立经济激励长效机制来确保耕地保护工作。建议中央、省、市财政设立反哺专项资金，专门用于补偿地方耕地保护工作。各省建立若干耕地条件好、区片大的地区做为基本农田保护区，每年从反哺专项资金补偿保护区的农民经济收入。如设立耕地保护建设基金。全面建设基层政府和耕保农民的耕地保护利益机制。
（2）对基本农田保护任务重的地区，不要以GDP作为考核干部的唯一指标。建议以中组部和国家统计局联合制定的绿色GDP指标作为地方政府负责人的工作考核指标体系考核。
（3）对保护基本农田除正常生产粮食已定必给的补助外，由中央、省财政建立专项保护耕地补偿基金，按当地当年人均收入标准以上并按保护面积每年分别补助到农民手中，真正让保护耕地的，特别是基本农田、粮食主产区的农民得到实惠。
（4）耕地保护建设基金主要来源是部分非农建设用土地出让金、支农补贴、政府财政。每年按比例财政转移支付、专款专用，制定基金筹集使用管理办法。
2.要以基本农田的保护与建设为中心来保障经济建设的用地需求
（1）加大中央和省对基本农田保护与建设资金投入，并以整理开发土地资源为中心，服务与支持新农村建设。加速基本农田基础设施建设，提高基本农田生产能力。
（2）积极挖潜、增加新的耕地面积与基本农田，保障经济发展的用地需求。认真总结逐步推广金坛市挂钩试点经验，增加建设用地供求。
3.推行节约集约用地，严格控制农用地转为建设用地，提高城镇建设用地的利用效率耕地保护工作一方面是严格控制农用地转为建设用地，另一方面建设用地的节约集约利用对耕地保护工作具有重要意义。土地集约利用主要是从投入产出的角度，着重挖掘土地的生产潜力，提高土地的利用效率。如昆山经验：对于投资强度不够的企业，入住多层厂房，倡导向高空发展；产业发展坚持集聚、集中发展；招商选资，避免重复建设等。我们应当充分认识到经济发展不能以牺牲农田和农民利益为代价。
4.建立合理的耕地保护和基本农田面积调整机制。江苏省一些市县建议，对占用基本农田较多的国家重点工程建设项目，在经国务院审批立项时，一并核减该地区的基本农田指标，如南水北调工程，江苏省基本不受益，而占用耕地6万多亩，建议此类重点建设项目耕地允许跨省占补平衡，或利用国家在江苏省的耕地开垦项目进行占补平衡。
5.建立真实可信的土地利用现状信息管理系统。据各地调查反映，目前我国耕地与基本农田面积不实，究竟有多少？国务院国发〔2022〕28号文件明确搞第二次全国土地调查，调查总体方案已公布，我们建议国家尽快组织专业队伍对土地现状进行调查。摸清耕地和基本农田真实可信的家底。并对近几年已采用多光谱红外航片、卫片的土地现状变更调查成果经国土资源部地籍司核准后作为可靠数据汇总。只有在耕地数字不作假，真实可信的基础上进行土地利用规划，按规划实施农用地用途管制，实行管理，监察，才能真正为领导科学决策服务。为地区经济和社会发展服务。
课题组成员：潘文灿 彭德福 贾中骥 王鑫执 笔 人：王鑫
第四篇：农村土地的“用途管制”与制度创新
农村土地的“用途管制”与制度创新
【为什么政府“为民办实事”、“增加农民收入”、“打破二元结构”的种种作为，只要涉及土地问题，总是得不到老百姓的真心拥护?比如，政府推动的土地流转、“三置换”、行政村撤并、旧村和城中村改造等。原因在于许多打着“为农民”幌子的举措，其实还是为了城市扩张，而非“三农”发展。】
如何既统筹城乡保障经济社会协调发展，又保护农村土地资源和农民土地权益，已经上升为当前农村土地问题的主要矛盾
在推进城乡一体化的进程中，一些地方从城市利益出发、延续“城市化”倾向而继续剥夺“三农”的种种变形的所谓“城乡一体化举措”，不仅不能使农民融入城市，而且埋下了社会冲突的隐患或正演化为激烈的社会冲突。由此，引发社会和媒体对农村土地问题的深切关注。
为什么“最严格的耕地保护制度”，没能抑制耕地持续减少的现状?为什么一些地方的基本农田“上山下滩”、跨省区占补平衡的局面没有根本改观?
整理国家统计年鉴和《中国国土资源公报》有关数据发现，1978～2022年的29年间，我国耕地面积净减少1272.53万公顷(1.94亿亩)，年均减少668.97万亩。耕地减少除了灾毁、生态退耕、农业结构调整等因素外，建设占用是主要因素。2022年全国建设占用耕地仍有287.4万亩，灾毁耕地37.2万亩，生态退耕11.4万亩，农业结构调整减少耕地37.4万亩，四项共减少耕地373.4万亩。同期，全国土地整理复垦开发补充耕地344.4万亩，净减少29万亩。近几年建设用地供应总量仍然呈较快增长趋势，2022年全国批准建设用地57.6万公顷，比上年增长44.6%;2022年全国实际土地出让面积42.8万公顷，同比增加105%，土地出让成交总价款高达2.7万亿元，同比增加70.4%。这是耕地面积持续减少的最大危险。
统筹城乡发展和城乡一体化本来是为解决“三农”问题提出来的，但是，为什么一些地方不是“推动资源要素向农村配置”，不积极探索“工业反哺农业、城市支持农村”的途径和办法，而把“统筹城乡发展”变成了城乡资源统分统配、想拿就拿的借口，导致农村土地继续大量流向城市和建设用地市场?耕地的市场价值无法估算，假设征收每亩耕地农民收益平均流失5万元，国家通过垄断土地一级市场，从农民手中拿走的土地资产是多少万亿，工业反哺农业、城市支持农村究竟何日实现?
为什么农村人口持续减少，而农村宅基地面积却在持续增加?据中科院地理科学与资源所和国土资源部土地管理中心的研究，1996～2022年，我国乡村人口由85085万人，减少到2022年的74544万人，减少了10541万人;同期农村宅基地却增长的6.46万公顷。
为什么一些地方热衷于推行以农民土地经营承包权、宅基地及住房，置换社会保障和城镇住房(简称“三置换”)，用新方式、新手段圈占农民土地?为什么一些地方钻“城乡建设用地增减挂钩”(简称“双挂钩”)空子，模糊土地产权和利用边界，规避土地用途管制?
现实农村这样的案例很多，比如：苏州高新区因征地和拆迁补偿引发的群体事件;江西宜黄强制拆迁事件等。重庆市“地票”交易，即将农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村建设用地复垦为耕地后，通过“双挂钩”制度，将结余指标用于城市新增建设用地的做法，其实也对“土地用途管制”造成了冲突。
为什么政府“为民办实事”、“增加农民收入”、“打破二元结构”的种种作为，只要涉及土地问题，总是得不到老百姓的真心拥护?比如，政府推动的土地流转、“三置换”、行政村撤并、旧村和城中村改造等。原因在于许多打着“为农民”幌子的举措，其实还是为了城市扩张，而非“三农”发展。
无论是土地公有制还是土地私有制的国家，解决经济发展需求与土地资源和农民权益保护之间的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度
种种迹象表明，在统筹城乡发展的新阶段，新一轮“圈地”再次悄然复活，我国农村土地管理面临更严峻的挑战。十七届三中全会《决定》预见性地强调，要“健全严格规范的农村土地管理制度”。
第一，经济发展需求与土地资源保护之间的矛盾是用途管制制度产生的主要原因。即便是土地私有的国家，解决这一矛盾同样需要建立严格的土地用途管制制度。比如，“美国、英国等国家拥有土地使用权的终决权，通过占有、控制、管理、优先购买权等实施对土地用途的管制，以保护农地”(李珍贵，2022)。曾于1998年、1999年和2022年三次考察美国农村土地制度，访问过华盛顿州King县土地政策与规划办公室、县农业委员会和Thurston县奥林匹亚市kirsop农场等地。其中，对King县政府购买“农地永久开发权”和“土地分区法”的做法及经验留下了极其深刻的印象。King县从1960～1990年代30余年间，减少农地约5～6万英亩，1979年，该县选民公决同意多缴税赋，支付5000万美元从农场主手中买下了12800英亩土地的永久开发权(称“保留农田”);1994年又制定了土地分区法。从此，King县农地减少的势头得到了根本控制。可见，我国实现遏制圈地、保护耕地、节约集约用地的目标，都需健全严格规范的土地用途管制制度。
第二，现行的中国农村土地制度，对农村经济社会发展，乃至中华民族的伟大复兴发挥了重大作用，应该在“长期坚持”的基础上继续完善，而不是推倒重来。从土地承包制最早雏形“包产到户”开始，农村土地管理制度改革就被推到了“风口浪尖”上。自1982至1986年，我国农村改革史上第一轮的五个“中央一号文件”出台并实施，新型农村土地制度框架逐步构建。随后，农村承包土地管理制度改革一直循着“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”的路径展开。《农村土地承包法》颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。这“是继新中国的土改法之后，另一部让农民改善经济地位的好法律”，应充分肯定。
“健全严格规范的农村土地管理制度”，重点是构建适合中国国情的土地用途管制制度
推进城乡一体化，首先需要转变发展思路和战略重点，把“工业反哺农业、城市支持农村”的战略思想落实到具体的政策举措中和制度安排中。
统筹城乡发展对农村土地管理制度创新的要求包括两个方面：既需要保护更稀缺的土地资源、化解更尖锐的人地矛盾、保障更流失的农民土地权益;又需要“农村土地管理”积极响应城乡一体化趋势。因此，需要专门的深入的调查研究，积极探索既统筹城乡保障发展，又保护农村土地资源和农民土地权益的均衡的土地管理制度。
农村土地管理制度的均衡点可以从以下四个方面来寻找：其一，守住底线：18亿亩耕地的红线。其二，拓宽视线：治理沙化土地扩大农用地;粮棉油等大宗农产品粮食生产，要盯住100亿亩农用地而不仅仅是20亿亩耕地。其三，剥离权限，政府不再直接经营土地。其四，收益上限：土地财政转变为土地基金;农民集体的土地增值收益合理分配，加大税收等调节手段的力度。
修改和完善相关法律法规。不可否认，农村承包土地管理制度改革仍然需要深化。当前，农村承包土地管理制度改革研究，应该从两个方面入手：一是农村土地承包经营权权能完善和权益保障，应将农村土地流转市场制度、适度规模经营制度、进城农民土地承包经营权退出补偿制度等研究作为拟突破的研究重点;二是应重点研究农村林权制度改革的进展情况、做法、经验和问题，探寻农村集体林地承包经营权权能完善和制度保障问题。同时，还要建立健全土地用途管制制度，基本农田保护制度。
加强新的立法需求研究。如：“三集中”“三置换”、“双挂钩”的条件、程序、补偿标准及其与建设用地指标挂钩的办法等;村庄改造及户籍改革中，农村集体经济组织成员权的退出与进入城市经济或社区组织的机制;城中村改造中的土地利益问题等。
在江南某镇调查，该镇城镇建设征收城中某村耕地400亩(补偿2022年4万/亩，目前8万/亩)，征收后按10%的比例返还(40亩)给村集体作为建设用地(属国有划拨土地)，为了便于房地产交易，村集体再按当地城市土地出让平均价(150万/亩)支付了这40亩土地的出让金(变成国有出让土地)，然后该村制定了6期安置房建设规划，目前已建成4期396套，该村村民按照一户分一套、征收承包土地一亩分一套的原则分房，价格按建筑成本价(约5000元/平方米)，其中一个农户获得8套住房，如果按照当地房产价格(月2万元/平方米)出售，每套至少可增值100万元。这个案例告诉我们制度创新面临的新情况、新问题，比如，城市区域保留“集体土地”的必要性、管理办法及制度，如何调节城中村财产收入畸形发展的状况等。(为浙江师范大学农村研究中心主任、研究员，中国农业经济法研究会常务理事;本文系国家社科基金2022重点项目“我国农村集体经济发展的有效实现形式研究”的阶段性成果，获准号：10AJY008)
第五篇：第九章 土地用途分区与建设用地空间管制
第九章
土地用途分区与建设用地空间管制
第一节
土地用途分区及管制规则
第三十五条 基本农田保护区
（一）区域划定。该区域是基本农田分布集中度相对较高、优质农田所占比例相对较大的区域，主要分布在XXX村、XXX村、XXX村。区域面积为1147.06 公顷，占全镇土地总面积的15.09%。
（二）管制规则。区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应按照基本农田管制政策进行管护；区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；禁止占用区内土地进行非农建设，禁止在基本农田保护区内建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第三十六条 一般农地区
（一）区域划定。为农业生产发展需要划定的土地用途区，主要是城镇村建设用地范围以外的农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）。区域面积为158.03公顷，占全镇土地总面积的4.76%。
（二）管制规则。区内土地主要为耕地、园地、牧草地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地、园地、牧草地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；不得破坏、污染和荒芜区内土地。第三十七条 城镇建设用地区
（一）区域划定。城镇建设用地区指在土地利用上以城镇功能为主导用途的区域，也是市域非农产业和人口集聚的区域，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为764.21公顷，占全镇土地总面积的10.05％，（二）管制规则。区内土地主要用于城镇建设。区内土地使用应符合城镇规划。区内建设应优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地。区内农用地在批准改变用途前，应按原用途使用，不得荒芜。第三十八条 村镇建设用地区
（一）区域划定。村镇建设用地区是指农村居民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设的用地区域，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。
（二）管制规则。区内规划土地用途主要为村镇建设，须符合经批准的村庄建设规划、集镇建设规划和中心村建设规划，严格执行国家用地标准，合理安排区内各项建设用地。优化村镇用地格局，增强建设用地空间布局的弹性，优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地，确需扩大的，应当首先利用非耕地或劣质耕地。区内农用地批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜。积极推进废弃宅基地的复垦开发工作，规划期间确实不能整理、复垦的，可保留现状用途，但不得扩大面积。第三十九条 独立工矿区
（一）区域划定。独立于村镇建设用地区之外，为工矿发展需要划定的土地用途区，包括规划期内不改变用途的现有采矿用地和独立建设用地及规划期内新增的采矿用地和独立建设用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。
（二）管制规则。区内土地主要用于采矿业以及不宜在村镇建设区内布局的工业用地；区内土地利用应符合工矿建设规划；区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦；区内建设应优先利用闲置地和其他土地；区内农用地在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜。
第四十条 风景旅游用地区
（一）区域划定。风景旅游用地区，是指具有一定游览条件和旅游设施，为人们进行风景观赏、休憩、娱乐、文化等活动需要划定的土地用途区。包括风景游赏用地、游览设施用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。
（二）管制规则。区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动；区内土地使用应当符合风景旅游规划；区内影响景观保护和游览的土地，应在规划期间调整为适宜用途；在不破坏景观资源的前提下，允许区内土地进行农业生产活动和适度的旅游设施建设；严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。第四十一条 生态环境安全控制区
（一）区域划定。生态环境安全控制区是主要河湖及其蓄滞洪区、滨海防患区、重要水源保护区、地质灾害危险区、其他为维护生态环境安全需要进行特殊控制的区域。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。
（二）管制规则。区内土地以生态环境保护为主导用途。区内土地使用应符合经批准的相关规划。区内影响生态环境安全的土地，应在规划期间调整为适宜的用途。区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。第四十二条 自然与文化遗产保护区
（一）区域划定。自然与文化遗产保护区包括：典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的自然生态系统区域；具有特殊保护价值的湿地、水域、森林、草原；需要予以特殊保护的其他自然和人文景观、遗迹等保护区域。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。
（二）管制规则。区内土地主要用于保护具有特殊价值的自然和文化遗产。区内土地使用应符合经批准的保护区规划。区内影响景观保护的土地，应在规划期间调整为适宜的用途。不得占用保护区核心区的土地进行新的生产建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发建设活动。第四十三条 林业用地区
（一）区域划定。林业用地区是发展林业和改善生态环境需要划定的土地用途区域，有林地、灌木林地、其他林地、生态建设规划的造林地、宜林荒山及以上范围内的其他类型零星土地均划入林业用地区。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。
（二）管制规则。区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施。区内现有的非农建设用地应调整为林地和其他类型的营林设施，规划期内确实不能调整的，可保留现状，但不得扩大面积。保护现有林地资源，禁止毁林开荒等其它毁林行为；鼓励依法开垦荒山、荒坡，植树造林，扩大森林覆盖率；鼓励区内进行依法有序的生态建设活动。禁止占用区内林地、耕地进行非农建设。不得占用生态林地区的土地进行新的生产建设活动。强化管理，坚持依法治林，严禁乱砍滥伐。严禁区内农用地转为未利用地。第四十四条 牧业用地区
（一）区域划定。牧业用地区是现有成片的人工、改良和天然草地、已列入生态保护和建设实施项目的牧草地、规划期间通过土地整治增加的牧草地、为牧业生产和生态建设服务的牧道、栏圈、牲畜饮水点、防火道、护牧林等设施用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，区域面积为146.21公顷，占全镇土地总面积的1.92％。
（二）管制规则。区内土地主要用于牧业生产，以及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施；区内现有非农业建设用地按其适宜性调整为牧草地或其他类型的牧业设施用地，规划期内不能调整的，保留现状用途，不得扩大面积；未经批准，严禁占用区内土地进行非农业建设，严禁占用区内土地进行开垦、采矿、挖沙、取土等破坏草原植被的活动。
第二节
建设用地管制分区
第四十五条 允许建设区
允许建设区是指城乡建设用地规模边界所包含的范围，是现状和规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域。允许建设区面积为90.34公顷，占土地总面积的2.72%，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村。区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间。区内新增城乡建设用地受规划指标和计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级的国土资源管理部门审查批准。第四十六条 有条件建设区 有条件建设区是指城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的区域，在不突破规划城乡建设用地规模控制指标前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。有条件建设区面积63.01公顷，占土地总面积的1.90%。区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模；在所有约束性指标没有突破的前提下，区内土地可结合农村土地整治工程合理安排新增建设用地；规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，必须报原批准机关批准。第四十七条 限制建设区
限制建设区是除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其它区域，主要包括规划期间拟复垦的建设用地与基本农田保护区。限制建设区面积3063.04公顷，占土地总面积的92.22%。区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域；区内严格限制城、镇、村建设，严格控制线性基础设施和独立建设项目用地。第四十八条 禁止建设区
禁止建设区是辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、限制建设区外的其他区域。禁止建设区面积0公顷，占土地总面积的0%。区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设；严格按照《中华人民共和国环境保护法》等有关法规对本区进行管理，严禁占用区内土地进行破坏景观资源、污染环境的生产建设活动。
第十章
村土地利用控制
第四十九条 村土地利用指标调控
根据胡台镇土地资源状况与利用特点，综合考虑各村经济社会发展的水平、发展趋势、资源环境条件、土地利用现状和潜力分析等因素，确定土地利用重点和发展方向，采取定性与定量、定位与定序的有机结合，兼顾效率与公平，统筹需要与可能，将上级规划下达给本乡镇的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均工矿用地、建设占用耕地规模与整理复垦开发补充耕地规模等土地利用约束性和预期性指标分解到各村并落实到地块。第五十条 村土地利用控制措施
（一）确定各村建设用地空间管制边界。各村在本规划原则、目标指导下，积极配合经济社会发展战略的实施，根据上级规划下达的新增建设用地指标，合理布局集镇、新农村建设、交通水利等新增建设用地，并分别划定建设用地扩展边界。
（二）确保重点发展区域和重点建设项目用地得到优先落实。各村土地利用必须优先保障集镇规划重点发展区域的建设用地需求；同时对其他相关部门规划确定各类基础设施项目，进一步明确项目的用地规模以及具体位置。
（三）严格保护耕地和基本农田。根据本轮规划下达到各个村庄的耕地和基本农田保有量，并落实到各个村庄的具体地块和位置，严格限制建设用地占有耕地特别是基本农田。
（四）严格执行本规划下达各项任务。规划期内，各村必须严格保护耕地和基本农田、控制农村建设用地规模，保证基本农田面积不减少，质量有提高。通过具体措施保障土地综合整治、农村建设用地整治挖潜工作按计划有序进行。
第十一章
近期用地规划
第五十一条近期耕地保护目标
至2022年胡台镇耕地保有量不低于3697.1265公顷；基本农田保护面积不少于1906公顷。第五十二条近期建设用地控制目标
至2022年，建设用地总规模控制在1197.056公顷以内；2022-2022年建设用地新增规模控制在56公顷以内；人均城镇工矿用地99平方米/公顷。
第五十三条近期土地整治目标
至2022年通过土地整治补充耕地102公顷，其中，农用地整理补充耕地4公顷，农村居民点整理补充耕地5公顷，土地复垦补充耕地5公顷，未利用地土地开发补充耕地88公顷。
第十二章
规划实施保障措施
第五十四条 严格执行土地用途管制制度
严格执行土地管理法律法规，全面落实土地用途管制制度。城乡建设、土地开发等各项土地利用活动，必须符合规划确定的土地用途，并纳入土地利用计划，涉及农用地转用的，必须取得农用地转用许可。
第五十五条 加强土地利用计划管理
强化土地利用计划管理，按照土地利用总体规划，合理制定土地利用计划，统筹安排阶段性农用地转用、建设用地和土地开发整理等规模。加强对城乡建设用地挂钩指标的计划管理，发挥置换指标在促进土地整理和引导土地节约集约利用方面的重要作用。积极盘活存量土地，逐步将存量土地供应纳入土地利用计划统一管理，实现土地利用计划调控土地供应总量的作用。第五十六条 严格执行耕地占补平衡制度
实行耕地占补平衡制度，确保耕地总量的基本稳定。各类非农业建设项目经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算。不能自行补充的，必须按照辽宁省人民政府的规定缴纳耕地开垦费。第五十七条 严格土地利用总体规划修改
凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。严禁通过修改下级土地利用总体规划，扩大建设用地规模，降低耕地保有量和基本农田保护面积。土地利用总体规划的修改，必须对规划修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，并依法组织听证。第五十八条 加大土地规划宣传力度
在规划实施过程中，通过报刊、媒体、流动宣传等形式，宣传国家土地管理法律政策以及土地规划的法律地位，提高社会各界按规划用地管地的意识，自觉维护土地利用总体规划的权威性。第五十九条 健全规划实施的公众参与制度
规划实施要扩大公众参与，增强规划实施的公开性和透明度。经批准的土地利用总体规划，应当依法公告，接受公众监督；胡台镇各村土地利用总体规划的具体土地利用安排和土地整治活动，应当广泛听取公众和土地权利人意见；土地利用总体规划修改、调整，必须举行专家论证、公开听证。
第十三章
附
则
第六十条 规划组成
本规划由规划文本、说明和图件组成。第六十一条 规划效力
各类城乡建设、产业发展、基础设施建设、矿产资源开发利用、生态建设和环境保护等相关规划必须符合本规划确定的土地用途管制和建设用地空间管制。第六十二条 规划实施
本规划经沈阳市人民政府批准后，由XXX镇人民政府组织实施。因规划实施条件发生重大变化需对本规划进行修改的，必须报原批准机关批准。
第六十三条 规划解释
本规划由XXX县规划和国土资源局XXX县分局负责解释。
