第一篇：《安全生产法》立法宗旨、法律地位及立法意义
《安全生产法》立法宗旨、法律地位及立法意义
《安全生产法》的公布实施，是我国安全生产领域影响深远的一件大事，是安全生产法制建设的里程碑，它标志着我国的安全生产工作进入了一个新的阶段。正确理解《安全生产法》法的立法宗旨、法律地位和制度，对深入学习、贯彻《安全生产法》具有重要的意义。
一、《安全生产法》的立法宗旨
制定《安全生产法》，保障生产安全，不仅是为了避免造成人身伤害和财产损害，也是为了保证生产经营活动的顺利进行，促进经济的健康发展。法的第一条开宗明义地表述了《安全生产法》的立法宗旨：“为了加强安全生产监督管理，预防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会和谐发展”。
二、《安全生产法》的法律地位
《安全生产法》是我国第一部全面规范安全生产的专门法律，在安全生产法律法规体系中占有极其重要的地位。它是我国安全生产法律体系的主体法，是各类生产经营单位及其从业人员实现安全生产所必须遵循的行为准则，是各级人民政府及其有关部门进行监督管理和行政执法的法律依据，是制裁各种安全生产违法犯罪行为的有力武器。
关于《安全生产法》的调整范围，第二条规定：“在中华人民共和国境内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定”。这就确定了《安全生产法》在安全生产工作方面基本法的地位，也明确了与其它相关法律、法规的关系，即通用的基本制度普遍适用，专项的依照相关法规执行，是一种互补的关系。
三、《安全生产法》的基本法律制度
作为一部安全生产大法，《安全生产法》确立了对各行业和各类生产经营单位普遍适用的7项基本法律制度：
1．安全生产监督管理制度。这项制度主要包括安全生产监督管理体制、各级人民政府和安全生产监督管理部门以及其他有关部门各自的安全监督管理职责、安全监督管理人员职责、社区基层组织和新闻媒体进行安全生产监督的权利和义务等。
2．生产经营单位安全保障制度。这项制度主要包括生产经营单位的安全生产条件、安全管理机构及其人员配置、安全投入、从业人员安全资质、安全条件
论证和安全评价、建设工程“三同时”、安全设施的设计审查和峻工验收、安全技术装备管理、生产经营场所安全管理、社会工伤保险等。
3．生产经营单位负责人安全责任制度。这项制度主要包括生产经营单位主要负责人和其他负责人、安全生产管理人员的资质及其在安全生产工作中的主要职责。
4．从业人员安全生产权利义务制度。这项制度主要包括生产经营单位的从业人员在生产经营活动中的基本权利和义务，以及应当承担的法律责任。
5．安全中介服务制度。这项制度主要包括从事安全评价、评估、检测、检验、咨询服务等工作的安全中介机构和安全专业技术人员的法律地位、任务和责任。
6．安全生产责任追究制度。这项制度主要包括安全生产的责任主体，安全生产责任的确定和责任形式，追究安全责任的机关、依据、程序和安全生产法律责任。
7．事故应急救援和处理制度。这项制度主要包括事故应急预案的制定、事故应急体系的建立、事故报告、调查处理的原则和程序、事故责任的追究、事故信息发布等。
四、《安全生产法》的立法意义
《安全生产法》对于全面加强我国安全生产法制建设，强化安全生产监督管理，规范生产经营单位的安全生产，遏制重大、特大事故，促进经济发展和保持社会稳定，具有重大而深远的意义。
《安全生产法》的贯彻实施，有利于各级人民政府加强对安全生产工作的领导。《安全生产法》明确规定了各级人民政府在安全生产工作中的地位、任务和责任。只要各级人民政府特别是地方人民政府真正把安全生产当作重要工作来抓，处理好安全生产与稳定，安全生产与发展的关系，加强领导，采取有力措施，就能够遏制重大、特大事故，促进经济发展。
《安全生产法》的贯彻实施，有利于安全生产监管部门和有关部门加强监督管理，依法行政。《安全生产法》规定了各级安全生产监督管理部门是执法主体，依照本法对安全生产进行综合监督管理；同时规定了有关部门依照有关法律、行政法规规定的职责范围，对有关专项安全生产工作实施监督管理。这就把安全生产综合监督管理与专项监督管理的关系界定清楚了，有利于综合监管部门与专项监管部门依法各司其职，相互协同，齐抓共管，做好安全生产监督管理工作。《安全生产法》的贯彻实施，有利于依法规范生产经营单位的安全生产工作。生产经营单位是安全生产的主体。《安全生产法》对其生产经营所必须具备的安全生产条件、主要负责人的安全生产职责、安全生产管理机构和管理人员配置、生产经营现场的安全管理和安全生产违法行为的法律责任，都做出了严格、明确的规定。这对促进生产经营单位提高安全管理水平，具有重要意义。
《安全生产法》的贯彻实施，有利于提高从业人员的安全素质。从业人员安全素质的高低，直接关系到能否实现安全生产。《安全生产法》在赋予从业人员安全生产权利的同时，还明确规定了他们必须履行的法定义务及其法律责任。如果从业人员能够切实履行这些义务，逐步提高自身的安全素质，将会加强安全生产基础工作，及时有效地避免和消除大量的事故隐患，从而掌握安全生产的主动权。
《安全生产法》的贯彻实施，有利于制裁各种安全违法行为。对安全生产违法行为打击不力，是导致生产安全事故多发的原因之一。《安全生产法》针对近年来主要的安全生产违法行为，设定了严厉的法律责任，其范围之广、力度之大是空前的。各级安全生产监督管理部门只有坚持有法必依、执法必严、违法必究的法制原则，秉公执法，严惩那些敢于以身试法的违法犯罪分子，才能形成一个强大的法制氛围，震慑违法犯罪分子，实现文明生产、安全生产。
第二篇：安全生产法立法目的和意义
安全生产法立法目的和意义
一、安全生产法的立法目的《安全生产法》总则第一条开宗明义地表述其立法宗旨是“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展。”由此可见，安全生产的立法目的有五个。
1、加强安全生产的监督管理。
《安全生产法》明确了安全生产监督管理的工作格局是“政府统一领导、部门依法管理、企业全面负责、社会广泛参与”。
一是明确国务院以及地方人民政府、政府各工作部门安全生产监督管理的职责和职能，具体体现在第一章《总则》第8、9、10、11、13、14、15条和第四章《安全生产的监督管理》以及其他相关条款之中。为有法可依、执法必严、违法必究、提供了强有力的法律保障，为公开、公正执法提供了依据。
二是依法规范生产经营单位的安全生产工作。《安全生产法》对各产经营单位生产经营所必须具备的安全生产条件、主要负责人的安全生产职责、特种作业人员的资质、安全投入、安全建设工程和安全设施、从业人员的人身保障等安全生产保障措施和安全生产违法行为应负的法律责任，做出了严格、明确的规定。明确了生产经营单位、企业负责人的权利、义务和责任。
三是明确了工会、村民委员会、从业人员和新闻机构对安全生产工作的监督，协助政府和安全生产监管部门查处安全违法行为。《安全生产法》专门规定了工会、居民委员会、村民委员会和新闻媒体、从业人员对安全生产进行监督的权利义务，从而把各级人民政府及其安全生产监管部门的监督范围扩大到全社会，延伸到城镇街道和农村，形成全社会广泛参与安全生产监督管理的工作格局。
四是明确了为安全生产服务的有关中介机构，包括安全技术服务、科研、教育、文化、咨询、设计、评价、检测、检验等中介组织是安全生产监督管理的重要组成部分，其职责、权利、义务和责任都作了一一界定。
2、防止和减少生产安全事故。
在第二讲中，我们分析了建国50年来伤亡事故变化情况，不难得出结论，凡是重视安全生产管理、强化安全生产监督、完善安全法制的时期，伤亡事故都得到了有效控制。反之，事故反弹，伤亡增加。因此，健全社会主义法制，加强安全生产监督，能够有效防止和减少安全生产事故。
3、保障人民群众生命和财产安全。
《安全生产法》的贯彻实施，有利于保障人民群众生命安全。重视和保护人的生命权，是制定《安全生产法》的根本出发点和落脚点。人既是各类生产经营活动的主体，又是安全生产事故的受害者或责任者。《安全生产法》贯彻了以人为本的原则，在赋予各种法律主体必要权利的同时设定其应尽的义务。这就要求各级政府特别是各类生产经营单位的领导人和负责人，必须以对人民群众高度负责的精神和强烈的责任感，重视人的价值，关注安全，关爱生命。
4、促进经济发展。
安全与生产是一对双胞胎，既相互矛盾，又相互统一。没有生产，何谈安全；没有安全，生产何以为继。再者，就生产安全事故的定义而论，不仅人的生命和生产经营单位的财产损失是事故，而且明确了造成生产经营活动暂时或永久停止也是事故。从这个意义上讲，安全生产管理不仅要保障人民的生命财产安全，而且要把保障生产持续、稳定、健康、有序运行作为自身的根本任务和目的全面展开。从而促进经济发展。
5、制裁安全生产违法行为。
《安全生产法》没有直接指出制裁安全生产违法行为是其立法的目的之一，但其他一些安全生产法规明确规定了制裁安全生产违法行为是立法的目的之
一。从法律的功能上讲，公平和公正是法律的制定的基本原则，要保障守法者的利益，就要打击违法，让违法成本大大高于守法成本，才能还守法者公平，让违法者得到教育，从《安全生产法》本身讲，第六章《法律责任》及其他相关条款都体现了对安全生产违法行为的制裁。所以，制裁安全生产违法行为理所当然是其立法的目的之一。
二、安全生产法的立法意义
《安全生产法》作为我国安全生产的综合性法律，具有丰富的法律内涵和规范作用。它的通过实施，对全面加强我国安全生产法制建设，激发全社会对公民生命权的珍视和保护，提高全民族的安全法律意识，规范生产经营单位的安全生产，强化安全生产监督管理，遏制重大、特大事故，促进经济发展和保持社会稳定都具有重大的现实意义，必将产生深远的历史影响。
第三篇：《安全生产法》立法背景（范文）
《安全生产法》讲座第一讲——《安全生产法》立法背景
编者按《安全生产法》已于6月由全国人大常委会审议通过。为帮助读者更好地理解、学习《安全生产法》，本刊特约国家安全生产监督管理局政策法规司部分《安全生产法》的主要起草人撰写了《安全生产法》知识讲座。
从本期开始，本刑准备陆续刑登以下七讲：
第一讲：《安全生产法》的立法背景
第二讲：《安全生产法》立法的目的、意义和要解决的主要问题
第三讲：生产经营单位主要负责人在安全生产中的职责
第四讲：从业人员在安全生产中的权利、义务
第五讲：政府对安全生产实施监督管理的职责
第六讲：安全事故的应急救援和调查处理
第七讲：安全生产的法律责任。
为切实加强安全生产管理，防止和减少重大、特大事故的发生，保障人民群众生命财产安全，《安全生产法》经过各方面的长期努力，现在终于出台了。这是我国安全生产法制建设的一件大事。
一、立法简要经过
我国《安全生产法》的立法工作，是一个长期而曲折的过程，各方面做了大量的工作。1981年3月，经国务院批准，由原国家劳动总局牵头起草《劳动保护法（草案）》，于1987年5月由当时的劳动部上报国务院。后在修改《劳动保护法（草案）》过程中，将法名改为《劳动安全卫生条例》。1994年，原劳动部决定组织起草《安全生产法》，并做了许多工作。1996年4月，原劳动部和原国务院法制局共同商定，将正在制定的《安全生产法》、《劳动安全卫生条例》和《职业病防治条例》3个法律、法规草案合并为《劳动安全卫生法（草案）》。此后，原劳动部成立了起草小组，并完成了草案的起草工作。
1998年，国务院机构改革后，国家经贸委承担了安全生产综合管理职能，并在原劳动部工作的基础上，起草了《职业安全法（草案）》，于1999年12月21日报国务院法制办审查。2000年底，根据安全生产形势发展的需要，国务院法制办将法名由《职业安全法》改为《安全生产法》，并在国务院2022年立法计划中明确国家安全生产监督管理局为起草单位。
2022年初，国家安全生产监督管理局成立，局党组十分重视《安全生产法》的起草工作。成立了以张宝明局长为组长，闪淳昌、赵铁锤、王德学副局长为副组长，各司室负责人为成员的《安全生产法》起草领导小组。下设起草工作小组，政策法规司吴晓煜司长为组长，并充实了力量，聘请6位知名法律专家和安全专家。此后，国家安全生产监督管理局积极配合国务院法制办进行审查修改，到有关省市进行调研，召开不同类型的座谈会，编印了一批有关立法资料和背景材料，进一步明确了立法的指导原则、调整范围和总体框架，并对原《职业安全法（草案）》按照《安全生产法》的思路进行了认真修改，形成《安全生产法（起草大纲）》。国务院法制办以及工交司对《安全生产法》的审查修改工作极为重视，多次会同经贸委和国家安全生产监督管理局对《安全生产法》进行研讨和修改，经过近20次反复推敲和修改，并征求和吸收了部分地方政府部门、企业以及山西、辽宁、贵州、河南、江苏、广东等部分省、自治区、直辖市人民政府和中编办、国家计委、公安部、监察部、教育部、铁道部、建设部、水利部、民航总局、质监总局、工商总局等国务院有关部门的修改意见，形成了《安全生产法（草案）》，提交国务院常务会议审议。
11月21日，《安全生产法（草案）》经第48次国务院常务会议审议通过，上报全国人大常委会审议。12月24日至29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议在人民大会堂召开，审议了《安全生产法（草案）》；4月24日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议再次审议了《安全生产法（草案）》。根据《立法》规定的法律审议程序，《安全生产法》于2022年6月底经九届人大第二十九次会议审议通过。
二、《安全生产法》的立法社会背景
（一）各类伤亡事故居高不下，重大、特大事故不断发生
据统计，1998~2000年，全国共发生企业职工伤亡事故39400起，死亡38928人；除森林、草原火灾以外的各类火灾事故509568起，死亡8145人；受伤13870人；道路、水上、铁路和民用航空交通运输事故1417170起，死亡和失踪282882人。2022年，全国共发生各类事故1000629起，死亡130491人，同比分别上升20.5%和10.4%。其中工矿企业发生事故11402起，死亡12554人。除森林、草原火灾以外的各类火灾事故215863起，死亡2314人，伤3752人；道路交通事故760327起，死亡106367人；水上交通事故644起，死亡和失踪490人；铁路路外事故12335起，死亡8409人。
另外，特大伤亡事故频繁发生。据统计，1998~2000年，全国共发生一次死亡10人以上事故489起，死亡9183人。2022年，发生一次死亡10人以上的特大事故140起，死亡2556人。其中，发生一次死亡30人以上的事故就达16起，死亡707人。
（二）企业安全生产行为不规范，纪律松驰，管理不严
一些企业不能正确处理发展经济、提高经济效益与安全生产的关系，片面追求发展速度、利润增长指标，因而忽视甚至放弃安全生产管理工作，产生大量的事故隐患和不安全因素，导致事故屡屡发生。突出表现在：
1． 非公有制企业增多，国家对其安全生产条件没有明确的、严格的、具体的法律规范
过去制定的有关法律、法规基本是针对国有企业的，由于缺乏法律规范，以至相当多的私营企业、集体企业、合伙企业和股份制企业的老板“要自己的钱，不要别人的命”，公然规避法律或者违法生产经营，导致事故不断，死伤众多。据统计，全国非公有制企业发生事故的起数和死亡人数分别占整个工矿企业总发生起数和总死亡人数的58%和67%，其中小煤矿、小工厂、小运输（公路、水路）等“三小”企业，安全条件最差，管理最乱，事故最多。
2． 企业安全生产管理缺乏法律规范，基础工作薄弱
许多企业的安全生产责任制不健全或者不落实，企业负责人的安全责任不明确，没有必要的安全管理机构和人员，有关安全责任追究的法律规定不具体或者处罚过轻，使安全工作得不到应有的重视，不能做到预防为主。有些企业管理混乱，事故隐患大量存在，一触即发。
3． 安全投入严重不足
企业安全技术装备老化、落后，带病运转，安全性能下降，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抵御事故灾害。
据初步统计，目前仅国有重点煤矿“一通三防”欠账就高达40多亿元，民营企业的安全投入就更少。现行安全立法对此缺少强制性的规定和强有力的监管，致使企业在安全生产方面的投入严重不足，设备长期带病运转，抗灾能力减弱。
（三）生产经营单位从业人员有关安全生产的权利和义务不明确，“三违现象严重
一些生产经营单位的从业人员流动性很大，乡镇煤矿和非公有制的中小企业大量招收农民工。由于这些企业负责人和从业人员的安全素质较低，缺乏应有的安全知识、安全技能和自我保护措施，在生产经营中经常出现违章指挥、违章冒险作业和违反劳动纪律的“三违”现象，并引发事故。而现行有关法律、法规对从业人员安全生产的权利、义务和责任的规定不够全面、明确，企业侵犯从业人员安全生产权利和从业人员不履行安全生产义务的情况时有发生。
（四）地方政府安全监管不到位，各级领导的安全责任不落实
一些地方政府和有关部门领导人的安全生产责任不明确，权责分离，只要权力不要责任，对安全生产不重视，熟视无睹，疏于监管。有的官员甚至与企业相互勾结，搞权钱交易，徇私枉法，使得一些企业特别在民营企业、个体工商户的负责人有恃无恐，违章生产，草菅人命，连续发生重大、特大事故，影响十分恶劣。
另外，有些地方政府采取地方保护主义，致使安全监管不到位、安全责任不落实。广西河池地区南丹县政府包庇纵容和支持大厂矿区的民营个体矿主长期违法开采，滥采乱挖，伤亡事故多发，资源破坏严重。7月17日，广西河池地区南丹县龙泉矿冶总厂拉甲坡锡矿透水事故发生后，当地政府竟封锁消息、隐瞒事故长达半个月之久。
三、现有安全生产的立法难以适应当前安全生产监督管理和行政执法的需要
改革开放以来，国家制定颁布的有关安全生产方面的法律、行政法规近20部，如《矿山安全法》、《海上交通安全法》、《消防法》、《煤炭法》、《铁路法》、《公路法》、《民航法》和《建筑法》等。这些法律、行政法规对依法加强安全生产管理工作发挥了重要作用，促进了安全生产法制建设。但由于受当时历史条件、体制和调整范围的限制，这些法律、行政法规难以适应当前的需要，不可避免地存在着一些需要完善的问题。
国家至今没有依法确定对各行业、各部门和各类企业普遍适用的安全生产基本管理制度，现有立法难以全面、完整地反映国家关于加强安全生产监督管理的基本方针、基本原则，难以体现江泽民总书记等中央领导同志关于安全生产工作的一系列新的指示精神，难以对安全生产管理中普遍存在的共性的、基本的法律问题作出统一规范。
正是在上述背景下，国家决定制定《安全生产法》，以弥补现行有关立法的不足，完善国家安全生产立法，加大安全生产监督管理和行政执法的力度，保障国民经济和社会的发展。
第四篇：立法法评析
袁明圣
[摘 要] 立法法作为一部完善和规范立法活动的国家基本法律，其起草与制定受到各界的广泛关注，并被寄予厚望。但是，只要我们仔细分析就不难发现，立法法既未能解决现行立法体制及立法过程中所存在的诸多问题，同时其规定本身也不尽合理，甚至有违宪之嫌，其预期效益也难以实现，从而造成立法资源的浪费。与此同时，立法法的制定本身也反映出近年来立法过程中所存在的设租与寻租，以及立法的随意性等重大问题。
[关键词] 立法法 评析 合宪性 立法效益
一、引言：众多的期待
改革开放二十年来，为改变国家社会政治经济生活各个领域中无法可依的局面，包括最高国家权力机关在内的有关国家机关做了大量的工作，其成绩是有目共睹的。经过20余年的努力，我国法制建设已初步由“无法无天”走向法制的基本完备。但由于主客观等诸方面因素的影响，立法体制、程序等方面所存在的问题也受到越来越多的检视，多方面的研究结果引出一个共同的期待：尽快制定立法法。立法法的制定一时似乎成了解决立法活动中所存在的所有问题的灵丹妙药。立法法的制定，成为理顺立法体制、解决立法冲突（包括立法权限冲突和立法文件冲突）、完善立法程序以保证立法质量和提高立法速度、避免立法无序的主要措施，[1]在行政法学界，也有不少学者认为立法法的制定是在一定程度上解决行政立法中存在的“诸如行政立法的权限、程序、解释和冲突”等问题，以及完善对抽象行政行为的审查和监督的重要制度设计。[2]因此，当全国人大常委会将立法法列入立法规划时，有的学者禁不住欢呼这是“中国立法史上的重要里程碑。”[3]
立法法正是在这样的背景下开始其论证和起草工作的，历经数年的不懈努力，立法法带着理论界与实践部门人士的众多期待，终于于2000年3月15日正式出台。由于被赋予了太多的使命，肩负着太多的重托，所以它的出台理应引起学界热烈的评论与赞语，但与以往国家一些重要立法的出台所引起的热烈反响相较，立法法出台后，学界的反映未免有些冷清。毫无疑问，立法法的出台，使立法体制中存在的某些问题得到了一定程度的解决。但是，在欢呼雀跃的同时，我们是不是也应当理智地对立法法的内容乃至立法法的制定过程件本身作些反思？笔者认为，这种反思并非是毫无意义的。
二、先天不足：合宪性问题的困扰
古有瑕不掩瑜之说，笔者却欲反其意而用之，用瑜不掩瑕来评价立法法，可能是再恰当不过了。立法法的出台虽使如立法权限的分工等问题得到一定程度的解决，但立法法本身所存在的问题，却是无法回避的。
立法法存在的首要问题是其整体上与某些具体规定的合宪性问题。在立法法出台之前对草案的讨论中，学界对此即有不同的认识，大多数学者认为立法法草案不存在合宪性问题，[4]但也有学者认为，全国人大通过立法法自行进行立法权限的划分本身就违背了基本的宪政原则，而且，全国人大改变或者撤销全国人大常委会制定的法律的“立法监督权”实质上是对全国人大常委会立法权的剥夺，同样是违宪的。[5]笔者认为，这种观点并非是毫无道理的。立法法对有关国家机关“立法”权限的划分，因涉及各国家机关的关系而从根本上说属于“宪法”问题，应当通过宪法修正案的方式加以处理，全国人大虽然是最高国家权力机关，但也只能在宪法规定的范围内行使职权。全国人大以日常立法，即通过制定立法法来对它自身与其他国家机关的权力划分这一问题作出规定，其宪法依据是不充分的。
而且，就现代分权理论而言，立法权的执掌者为国家立法机关，这在我国宪法中得到了明确的确认，根据宪法及地方人大和地方政府组织法的有关规定：全国人大及其常委会行使国家立法权，特定的行政机关在一定条件下可以制定和发布行政法规和行政规章。但是，这些行政机关制定和发布行政法规及规章的权力并非立法权，而属于行政权的范畴，[6]立法法将行政法规也作为其调整对象混淆了行政权与立法权的区别。从根本上说，宪法授予这些机关制定规范性文件的权力是为了使之能够更好地贯彻实施国家立法机关所制定的法律，因此这种权力实质上属于执行权的范畴。立法法在未能正确把握特定的行政机关及地方国家权力机关规范性文件制定权性质的情况下，将之纳入到立法法的调整范围之内，这无异于承认这些行为属于立法行为，无异于承认行政机关、地方机关可以与国家立法机关分享立法权，这显然是与国家立法权由最高国家权力机关行使的宪法规定相悖离的。
就立法法的具体内容而言，其合宪性问题集中体现在行政规章的制定主体和创设军事立法权的问题上。根据宪法的规定，行政规章的制定主体包括两种类型，一是国务院各部委有权制定和发布部委规章，[7]二是特定的地方政府可以制定和发布地方规章。[8]在这里，所谓的“部委”指的是由总理提名，由全国人大或其常委会决定任免其首长的职能部门，具体包括各部、各委员会以及审计署。除此以外的其他部门不属于部委的范畴。按照一般的理解，宪法的这一规定实质上排除了其他部门制定行政规章的可能性，因为宪法在作出这一规定时并不是规定国务院的某一类性质的机构享有行政规章的制定权，而是明确列举的方式；而且，国务院各部、委员会与其他直属机构，无论是在地位上，还是在职能上都存在较大差异，是不可能把它们归为一类的，直属机构不属于行政规章的制定主体，[9]这一精神在1999年颁布的行政复议法里得到了体现。该法第7条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的包括“国务院部门的规定”在内的规范性文件不合法时，在对具体行政行为申请复议时，可以一并提出对该规定的复议申请，同时在该
求”外，[19]别无其他规定。一方面，既然立法法将“行政立法”、“地方立法”乃至“军事立法”都在立法法中加以规定，那也就没有任何理由仅对“法律”的解释问题作出规定，而回避行政机关、司法机关乃至军事机关对法律、法规的解释问题；另一方面，既存的“行政解释”、“地方解释”、“检察解释”、“审判解释”乃至所谓的“军事解释”等是否仍然合法存在？如果说这些解释存在的合法性与正当性因全国人大常委会的相关决定而得到承认的话，[20]那这种授权决定本身是否合法、正当？退而言之，即使承认其合法性与正当性，各种所谓“解释”的效力及冲突如何解决？而且，既然它们拥有对法律的解释权，规定它们可以“法律解释要求”又有何意义？反之亦然。对此，立法法没有为我们提供答案。
此外，立法法的某些规定还可能会造成适用上的困难。其中较为典型的是立法法第3条关于立法指导思想的规定。立法法第3条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”毫无疑问，这些原则都是要的，是国家立法机关进行立法时所必须遵循和贯彻的，但是否要在立法法中加以正式规定呢？综观现行宪法颁布以来的立法文件，我们可以看到，在法律的正式条文中确认这一原则还是第一次。笔者愚见，立法法的这一规定将会带来一系列的实际问题。其中最主要的一点就是，立法法作为我国享有立法权或“准立法权”[21]的国家机关在进行“立法”活动时所必须遵循的基本法律依据，所有有关机关，包括最高国家权力机关（国家立法机关）都必须在其法律创制活动中切实地一体遵行，而不得有任何违反。如此一来，首先遇到的一个问题就是，国家立法机关在制定或修改特别行政区基本法时，是否应当遵行？根据一国两制的构想，特别行政区可以继续保持原有的资本主义制度和生活方式，其现有的政治、法律、经济及社会制度将在相当长的时间内得到维系，在这一基础上制定的特别行政区基本法是否存在违反该条规定的问题？据笔者愚见，这一问题的答案绝非那么简单。应当说，宪法以“序言”而非正式条文的方式确认这些原则绝非是随意的，而是在充分考虑到我国国家结构形式的特殊性而慎重权衡的结晶。
四、拔出萝卜带出泥：权力割据及其他
立法法本身所存在的问题就暂论至此。从立法法的出台，我们是不是还可以发现一些其他问题呢？我想是有的。综观20年来的立法经验，除了理论界与实际部门的同志所指出的问题以外，笔者认为，立法法的制定过程本身还反映出以下几方面的问题：
1、权力割据问题。正如有的学者所指出的那样，“尽管我们常常表示出对西方国家三权分立理论不屑一顾的神情，却几乎全盘接受了三权分立理论的概念范畴、理论假设、分析工具和思维方法而鲜有批判和创新，因而只能无时无刻不处在三权分立理论的强大影响与支配之下。”[22]应当说，这一评价基本上是中肯的，理论界在阐释我国的宪政体制，论及权力的监督与制约时，都是基于三权分立的理论前提进行的。[23]笔者想要进一步说明的是，在实际立法过程中，更多地体现出的是一种权力的割据而不是权力的分立。[24]
立法法关于立法权限的规定，只有权力的分配，而没有权力的制约，对当前所存在的权力割据现象非但没有加以适当的控制，反而进一步使权力的割据法律化。立法法关于军事立法权等的确认都不过是事实上所存在的权力割据的法律确认而已。由于权力本身的诱惑力及其背后所隐含的巨大利益，立法权力割据现象的存在及法律化必然进一步刺激有关机关试图加入权力分配与再分配的行列，以便从中分得一杯羹，这也是不少地方不遗余力地争取“计划单列市”、“经国务院批准的较大的市”等并非虚名的“名号”的内在驱动力。
2、立法活动与立法过程中的利益驱动现象。对自身利益最大化的追求在立法过程中广泛存在，尤其是部门利益、地方利益在立法过程中得到了淋漓尽致的体现。从刑事诉讼法关于律师介入时机的折衷规定所体现出的公安部门的强大势力，到行政诉讼法关于级别管辖问题的规定，[25]都可以说是这种利益的体现。由于每一件立法的出现，都必然意味着某种国家权力的授予或分配，而权力则意味着某种潜在的利益，因是之故，各种五花八门的立法也就有可能出台。与此相对照，事关绝大多数人切身利益的，也可以说是现代市民社会中最重要的法律――民法典却迟迟不能出台。当然，民法典所以迟迟不能制定，有多方面的原因，但仔细分析起来，除了客观方面的原因外，是不是也印证了立法过程中对自身利益、部门利益追求现象存在的事实？也许尽管民法典事关每一个公民，但却与任何集团的利益没有直接的联系，它也不会产生权力的赋予与分配或再分配，因而其迫切性似乎也就显得不那么重要了。立法法关于立法权限的分配问题，也因涉及相关机关的权力及权力背后的利益而使问题未能得到妥善解决。
进一步言之，某些所谓“立法”，如部委规章等，实质上就是利益分配的产物，借用经济学的术语，是“设租”与“寻租”的产物。通过这些立法，某些行业、某些集团的利益（甚至是巨额利润）虽然得到了维护，但却以牺牲社会公正与大众利益，甚至是国家利益为代价。这种情况在某些社会性立法及政府对经济的管制性立法中也极为常见，在某种意义上说，这些立法不过是利益集团寻租的结果，或者说是管制捕获的产物。[26]国家立法尚且如此，因其部门利益倾向或地方保护主义倾向而受到普遍责难的部门规章、地方政府规章及地方性法规自不待言。
3、立法资源的浪费问题。立法资源的浪费，是指由于某种原因导致立法活动违背立法目的，使立法无从取得其预期效果，甚或造成更为严重的混乱局面。立法行为与其他行为一样，都必须考虑到一个立法成本问题，如果一种立法不能产生其预期效果，或者立法仅仅是对已有法律的一种重新表述，那么，从经济的角
度看，无疑就是对有效立法资源的浪费。由于现行宪法体制所限，立法资源呈现出某种稀缺的状况。[27]除立法法外，刑法、合同法的制定都体现出这么一个问题。这两大法典尽管是非常必要而迫切的，但从其具体内容看，可以说，这些法典却实质上价值不大，尤其是刑法典。所以这样说，起码基于两个方面的理由，其一，从总体上看，刑法典只是对已有刑事规范的简单堆积；其二，刑法典的制定也没有起到稳定刑事法规范的作用，以至无法实现立法的预期效益。刑法典的颁行不过两年多的时间，却已多次对它进行修改就是例证。一些本应在刑法典中加以解决的问题如罪名、各种犯罪的内涵与外延等问题未能得到解决，而为了能够使之得到顺利实施，又不得不通过立法解释或司法解释加以界定，从而加大了司法成本，使立法成本转化为司法成本。[28]各种“行政立法”、“地方立法”等的情况也大抵类似，并已引起一些学者及实践部门的同志的忧虑和重视。[29]
更令人忧虑也更为严重的是，当前我国法治进程中的顽症主要不是无法可依的问题，而是在法律被制定出来以后，相当数量――如果不是说绝大多数，宪法也不例外――未能得到切实的贯彻实施，甚至是根本就没有被执行，这是一种对立法资源完完全全的、彻底的浪费。也许有人会说，有法总比没有好，它总有被遵循、执行的时候。笔者却不以为然，有法不行不如无法，无法可依尚可带给人们一丝希冀，而有法不依则连留给人们的这一丝希冀也被击得粉碎。如果说这些法律还曾偶尔被遵行、被执行的话，那这种“偶尔”也只不过是对法律权威、对公正的亵渎罢了。因为“偶尔”就意味着差别，意味着前后不
一、反复无常。对于执法机关来说，“偶尔执行”法律实质上是对其执法权力的滥用。[30]
4、立法的随意性问题。立法的随意性不仅体现在普通法的制定上，甚至连国家的根本法宪法的修改也体现得淋漓尽致。现行宪法颁行以来的近20年中，我们已先后对它进行过3次修改，共有17条修正案。而这些修改基本上是在没有修宪的强烈社会诉求与充分的理论准备和论证下进行的。[31]从宪法的修改情况看，对现行宪法进行的3次修改，都是以中国共产党中央提出修宪的建议为起点的，从修宪建议的提出，到修正案的通过，其速度之快，真可谓是匪夷所思。与修宪前理论上的沉寂极不对应的一个奇怪的现象是，修宪后的溢美之词却不绝于耳。只有为数不多的学者对此表示过怀疑与忧虑，但这种怀疑与忧虑终因曲高和寡而显得异常的寂寥。
就立法法而言，尽管在起草过程中即有学者对其必要性提出过质疑，但却未能引起重视。与其说它是理论界经过深思熟虑论证的结果，不如说更多地是对实际部门权力划分要求的回应：“全国人大常委会是在方方面面的实际部门的要求下开始着手起草这部法律的，实际部门的要求是出于感觉，他们感到立法机关与行政机关立法权限划分不清，因而强烈呼吁要制定一部立法法来解决这一问题。”[32]这种状况除反映出立法的随意性以外，同时也印证了前面提及的立法过程中的利益追求倾向。
五、结 语
通过以上分析，笔者认为，无论是从哪一方面看，立法法都不是一次成功的立法。在极为有限地解决了立法活动中存在的部分问题的同时，又增加了新的矛盾与法律冲突。人们对它的期望值很高，但它带给人们的却只有失望――学者的失望、对法治的失望。但是，立法法本身及某些规定所存在的诸如合宪性等问题也许并不是最重要的问题，在笔者看来，更重要的是立法法的制定过程本身所反映出来的问题。这些问题包括：如何提高立法活动的科学性与法治化水平，避免立法行为的随意性；提高社会民众对立法活动的参与程度，实现立法的民主化；克服立法活动所体现出来的对部门利益、地方利益、集团利益无尽的追求，尽可能防止由于立法行为而加剧现实政治生活中业已存在的权力割据现象，以期最大限度地发挥立法的效能，避免宝贵而有限的立法资源的无谓浪费。当立法行为不再为梦醒时分的一时感觉所困扰时，那也就是立法乃至整个社会真正民主化、法治化实现之日，也只有在法律得到有效的、全社会的一体遵行时，法律的权威才能得以维系，法治才能成为现实。
（本文原刊于《东吴法学》2022年专号，发表时有删节）
解释
民政府则因全国人大分别通过的特别授权决定而获得地方规章的制定权。
[9] 章剑生：《行政诉讼法基本理论》，北京：中国人事出版社1998年版，第125页。
法典及合同法典为最。
[32] 王磊：《多重矛盾之下的<立法法>（草案）》，载《北大法律周刊》2000年第2卷第2期专题版，网址：http://。
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第五篇：立法法
中华人民共和国立法法
2000年3月15日第九届全国人民代表大会 第三次会议通过
目录
第一章总则
第二章法律
第一节立法权限
第二节全国人民代表大会立法程序
第三节全国人民代表大会常务委员会立法程序
第四节法律解释
第五节其他规定
第三章行政法规
第四章地方性法规、自治条例和单行条例、规章
第一节地方性法规、自治条例和单行条例
第二节规章
第五章适用与备案
第六章附则
第一章总则
第一条为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善 有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进 依法治国，建设社会主义法治国家,根据宪法，制定本法。
第二条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例 的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府 规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。
第三条立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。
第四条立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出 发，维护社会主义法制的统一和尊严。
第五条立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障 人民通过多种途径参与立法活动。
第六条立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和 其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
第二章法律
第一节立法权限
第七条全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行 使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国 家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制 定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律 ；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法 律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
第八条下列事项只能制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察 院的产生、组织和职权；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治 制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和 处罚；
（六）对非国有财产的征收；
（七）民事基本制度；
（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的 基本制度；
（九）诉讼和仲裁制度；
（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的 其他事项。
第九条本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代 表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际 需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司 法制度等事项除外。
第十条授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关 应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得 将该项权力转授给其他机关。
第十一条授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成 熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律 制定后，相应立法事项的授权终止。
第二节全国人民代表大会立法程序
第十二条全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会 提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大 会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高 人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民 代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。
第十三条一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全 国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。专门委员会审议的时候，可以邀 请提案人列席会议，发表意见。
第十四条向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代 表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议 依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人 民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由 提案人向大会全体会议作说明。
第十五条常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的 法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。
第十六条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，大会全 体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。各代表团 审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。各代表 团审议法律案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人 介绍情况。
第十七条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由有关 的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。
第十八条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由法律 委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案 进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会 议审议通过后，印发会议。
第十九条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重 大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和 意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就法律案中的重大 的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论 的情况和意见向主席团报告。
第二十条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，在交付 表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并 向大会报告，对该法律案的审议即行终止。
第二十一条法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据 代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代 表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进 一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议 决定。
第二十二条法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会 根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主 席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
第二十三条全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主 席令予以公布。
第三节全国人民代表大会常务委员会立法程序
第二十四条委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常 务委员会会议审议。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常 务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议 程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常 务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要 进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
第二十五条常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务 委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议 议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程 的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员 会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第二十六条列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况 外，应当在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会组成人 员。
第二十七条列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经 三次常务委员会会议审议后再交付表决。常务委员会会议第一 次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进 行初步审议。常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议 上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由 分组会议进一步审议。常务委员会会议第三次审议法律案，在 全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分 组会议对法律草案修改稿进行审议。常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的 主要问题进行讨论。
第二十八条列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见 比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；部分 修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委 员会会议审议即交付表决。
第二十九条常务委员会分组会议审议法律案时，提案人应当 派人听取意见，回答询问。常务委员会分组会议审议法律案时，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第三十条列入常务委员会会议议程的法律案，由有关的专门 委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。有关 的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列 席会议，发表意见。
第三十一条列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员 会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各 方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报 或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在 汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要 审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。法律委 员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。
第三十二条专门委员会审议法律案时，应当召开全体会议审 议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。
第三十三条专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一 致时，应当向委员长会议报告。
第三十四条列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意 见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。 常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家 征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并 根据需要，印发常务委员会会议。
第三十五条列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委 员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织 和公民提出的意见送常务委员会工作机构。
第三十六条列入常务委员会会议议程的法律案，常务委员会 工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及 其他有关资料，分送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需 要，印发常务委员会会议。
第三十七条列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决 前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并 向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。
第三十八条法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大 问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全 体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员 会进一步审议。
第三十九条列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对 制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置 审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委 员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律 案终止审议。
第四十条法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委 员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草 案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务 委员会全体组成人员的过半数通过。
第四十一条常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予 以公布。
第四节法律解释
第四十二条法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。
法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解 释：
（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。
第四十三条国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高 人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务 委员会提出法律解释要求。
第四十四条常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由 委员长会议决定列入常务委员会会议议程。
第四十五条法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委 员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出 法律解释草案表决稿。
第四十六条法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员 的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。
第四十七条全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律 具有同等效力。
第五节其他规定
第四十八条提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说 明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的 必要性和主要内容。
第四十九条向全国人民代表大会及其常务委员会提出的法律 案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。
第五十条交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表 决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以 按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否 列入会议议程；其中，未获得全国人民代表大会通过的法律案，应当提请全国人民代表大会审议决定。
第五十一条法律应当明确规定施行日期。
第五十二条签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。法律签署公布后，及时在全国人民代表大会 常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常务委 员会公报上刊登的法律文本为标准文本。
第五十三条法律的修改和废止程序，适用本章的有关规定。法律部分条文被修改或者废止的，必须公布新的法律文本。
第五十四条法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不 编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉 伯数字依次表述。法律标题的题注应当载明制定机关、通过日 期。
第五十五条全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有 关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。
第三章行政法规
第五十六条国务院根据宪法和法律，制定行政法规。
行政法规可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；
（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国 务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的 行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当 及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。
第五十七条行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认 为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。
第五十八条行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证 会等多种形式。
第五十九条行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案
及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送 国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出 审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。
第六十条行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组 织法的有关规定办理。
第六十一条行政法规由总理签署国务院令公布。
第六十二条行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全 国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规 文本为标准文本。
第四章地方性法规、自治条例和单行条例、规章
第一节地方性法规、自治条例和单行条例
第六十三条省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委 员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市 的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相 抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表 大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委 员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪 法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应 当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员 会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同 本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经 济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。
第六十四条地方性法规可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域 的实际情况作具体规定的事项；
（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或 者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具 体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律 或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的 规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。
第六十五条经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常 务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济 特区范围内实施。
第六十六条民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族 的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区 的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后 生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。
自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行 政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基 本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
第六十七条规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应 当由人民代表大会通过。
第六十八条地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和 地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第 五节的规定，由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负 责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。
第六十九条省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方 性法规由大会主席团发布公告予以公布。省、自治区、直辖市 的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布 公告予以公布。较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定 的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员 会发布公告予以公布。自治条例和单行条例报经批准后，分别 由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告 予以公布。
第七十条地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围 内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。
第二节规章
第七十一条国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和 具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法 规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规 章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。第七十二条涉及两个以上国务院部门职权范围的 事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合 制定规章。
第七十三条省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可 以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
地方政府规章可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定 规章的事项；
（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。
第七十四条国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参 照本法第三章的规定，由国务院规定。
第七十五条部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。
第七十六条部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方 政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。
第七十七条部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部 门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署 公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的 报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报 上刊登的规章文本为标准文本。
第五章适用与备案
第七十八条宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。
第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。
第八十条地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的 较大的市的人民政府制定的规章。
第八十一条自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地 方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例 的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法 规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。
第八十二条部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具 有同等效力，在各自的权限范围内施行。
第八十三条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适 用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
第八十四条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行 条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组 织的权利和利益而作的特别规定除外。
第八十五条法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别 规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委 员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特 别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。
第八十六条地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依 照下列规定的权限作出裁决：
（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致 时，由制定机关裁决；
（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适 用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认 为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会 裁决；
（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一 事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与 法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常 务委员会裁决。
第八十七条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行 条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条 规定的权限予以改变或者撤销：
（一）超越权限的；
（二）下位法违反上位法规定的；
（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变 或者撤销一方的规定的；
（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的 ；
（五）违背法定程序的。
第八十八条改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自 治条例和单行条例、规章的权限是：
（一）全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会 制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批 准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条 例；
（二）全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律 相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的 地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务 委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例 和单行条例；
（三）国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政 府规章；
（四）省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤 销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；
（五）地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府
制定的不适当的规章；
（六）省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民 政府制定的不适当的规章；
（七）授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或 者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。
第八十九条行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：
（一）行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案；
（二）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会 制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备 案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会 常务委员会和国务院备案；
（三）自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会 常务委员会和国务院备案；
（四）部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规 章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人 民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委 员会和人民政府备案；
（五）根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。
第九十条国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人 民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认 为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律 相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审 查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审 查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企 业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单 行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务 委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研 究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
第九十一条全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政 法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触 的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与 有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情 况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内 研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和 有关的专门委员会反馈。全国人民代表大会法律委员会和有关 的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行 条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员 长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定 是否提请常务委员会会议审议决定。
第九十二条其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原 则，由接受备案的机关规定。
第六章附则
第九十三条中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。中央军事委员会各总部、军兵种、军区，可以根据法律和中 央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定 军事规章。军事法规、军事规章在武装力量内部实施。军事 法规、军事规章的制定、修改和废止办法，由中央军事委员会依 照本法规定的原则规定。
第九十四条本法自2000年7月1日起施行。
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